民族领域立法工作贯穿于中国处理和解决民族问题的各个历史时期。1949年9月,中国人民政治协商会议通过了当时起临时宪法作用的《共同纲领》,将中国共产党的民族政策用法律形式固定下来,成为中华人民共和国成立初期民族立法的法律基础。
中华人民共和国成立以来,中国民族领域立法大致分为4个阶段。①第一阶段从1949年10月至1957年6月。这一时期中央人民政府制定了一系列法规,内容涉及保障少数民族平等权利、保障民族自治地方的权利、规范民族自治地方和培养少数民族干部等方面。这些法规经过全国人民代表大会或其常务委员会批准,具有法律性质。民族自治地方人民代表大会和人民政府制定了单行法规或单行条例,包括施政纲要、组织条例、实施细则、民主改革办法和农牧业税征收办法等形式。1954年宪法以《共同纲领》为基础,对民族区域自治和少数民族的政治、经济、文化建设进一步作了全面规定。②第二阶段从1957年6月至1966年6月。这一时期全国人大常委会批准了48个民族自治地方组织条例,通过了《民族自治地方财政管理暂行办法》等重要法律。但受“左”的指导思想的影响,这一阶段立法数量不多,涉及内容狭窄,一些重要的立法工作停滞。③第三阶段从1966年6月至1976年10月。这一阶段中国民族工作部门被取消,相关立法工作处于停顿时期,无相关法律法规问世。④第四阶段以中共十一届三中全会为起点,中国民族领域立法进入黄金时期,取得重大进展。1982年宪法继承和发展了1954年宪法关于民族问题的基本原则,全面奠定了新时期民族立法的法律基础。1984年民族区域自治法根据宪法的规定,细化了民族自治地方的自治权,完善了民族区域自治制度。这一时期不仅立法数量增多,而且各法律部门、法律法规层次的相关法律法规逐渐完善并呈现体系化。进入21世纪以来,随着民族区域自治法的修改和国务院《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的出台,民族工作法律法规体系逐渐完善。截至2015年12月,现行法律法规中,共有115件法律、47件行政法规涉及民族问题规定,国务院各有关部门配套规章、措施办法制定工作进展加快,民族自治地方共制定和修改自治条例262件,现行有效的139件;制定单行条例912件,现行有效的698件。
中国特色民族工作法律法规体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,随着2010年中国特色社会主义法律体系的形成,中国特色民族工作法律法规体系也初步形成。中国特色民族工作法律法规体系以宪法的相关规定为根本,以民族区域自治法为主干,包括其他关于民族方面的法律规定,国务院及其各部门制定的关于民族方面的行政法规和部门规章,各省、自治区、直辖市及较大的市制定的关于民族方面的地方性法规和规章,民族自治地方自治条例和单行条例在内的具有中国特色的民族工作立法体系。
按照不同的标准可以对中国民族工作法律法规进行多种分类。按照立法内容,可分为政治、经济、文化、生态、社会等方面;按照法律位阶,可分为法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例、规章;按照适用范围,可分为涉及民族自治地方的立法和涉及散居少数民族的立法,体现了民族工作法律法规体系的多维向度。
用法律手段调整民族关系和处理民族问题是一个法治国家的必然要求。完善民族工作法律法规体系是民族事务治理法治化的前提和基础,为促进少数民族和民族地区经济社会发展提供法治保障。由于中国各民族在民族构成、历史文化、发展程度等方面的多样性,民族工作法律法规具有很强的综合性、既有原则性又有灵活性以及发展完善过程的长期性。当前,以铸牢中华民族共同体意识为主线,做好法律领域的立改废工作,是完善中国民族工作法律法规体系的关键环节。