道路运输是中国综合运输体系中通达程度最深、服务面积最广、承担社会运量最大的一种运输方式，是综合运输的骨干力量，其供给能力和服务水平，成为社会和人民群众检验交通工作的重要尺度。在一些地区，道路运输甚至是唯一的运输方式。

中国是具有5000年文明史的国家，有文字记载的信史达3700年。道路的发展与文明的发展同步。公元五六世纪到17世纪中叶，得益于统一、强大的中央集权和经济发展的需要，中国的道路发展曾经有过一个辉煌时期。中国古代道路运输发展大致可按朝代进行划分。

路是由人走出来的。原始人在从事渔猎劳动、集体防御洪水猛兽和外部落入侵的过程中，经过漫长时间的反复往返，慢慢形成了人行小道。随着原始人部落活动范围的不断扩大，小道成网。原始社会的运输，采取手提、肩扛的方式。后来，随着动物驯化和畜牧业、农业和手工业的发展，人类懂得使用畜力运输，经常往来的小道成了可以驮运的道路。

早在公元前3000年的五帝时代，中国就有了车和路。到公元前2000年，大禹治水涉及9条江河，其东西跨度2000余千米，南北跨度1000余千米，这是有记载的世界上最早的、最辽阔的国家（或称部落联盟）。随着生产力的发展，私有制成为主流，人类社会从母系社会步入父系社会。大禹的儿子启建立中国历史上第一个朝代——夏。据《史记·夏本纪》记载，当时是“陆行乘车，水行乘船，泥行乘橇，山行乘檋。左准绳，右规矩，载四时，以开九州，通九道，陂九泽，度九山”。由此可推断出，夏朝时交通工具开始多样化，道路修筑变得更加普遍。据史料记载，夏朝早期，车主要用于奴隶主贵族乘坐，由奴隶拉车。后来，由于生产和军事需要，加之造车技术的提高，牛车被用来运货，马车用来狩猎。相传夏朝，车辆便开始用于征战和运输辎重。

据《墨子·非攻》记载，为加强统治，商朝“通于四方，而天下诸侯莫敢不宾服”。一个以商都为中心、通往各诸侯领地的道路系统初步建立。公元前1041年，商朝定都殷邑后，政权稳定，道路系统也得到更大的发展。后来出土的商朝贵族车马，车轮直径1.4米、轮距2.3米、车辕长3米，两马驾车。如此宽大的车辆，对向行驶至少需要7米宽的道路才能从容会车通行（图1）。据考证，商朝已经出现了“边报”形式的邮传运输萌芽。

图1 殷墟车马坑

周朝时期，中国已经进入有确切文字记载的信史阶段，对道路的记载更加翔实。西周时，道路已经初具规模。据《周礼·考工记》记载，西周都城镐京及乡村道路规划为“匠人营国……国中九经九纬，经涂九轨，环涂七轨，野涂五轨”，初步设置了城市、干线和乡村三级路网的体系。《诗经·小雅·大东》用“周道如砥，其直如矢”来描述当时周朝王畿之地的道路。而管理上，据《国语·周语》记载，“列树以表道，立鄙食以守路”“雨毕而除道，水涸而成梁”。由于青铜冶炼和铸造技术进步，西周的马车制造和使用已经达到很高水平。东周列国时期，从两国的军事战争中的车战情况及会盟活动来看，当时的战车数量和道路通过能力已有相当规模。西周时期的邮传运输开始增加了使客运送和贡品等小件物资运输，并设有馆舍。

到战国时期，秦国主持开凿的穿越秦岭抵达蜀地的褒斜栈道，其艰巨程度和工程技术水平，今人叹为观止。此外，在战国时期，秦国还开凿了陈仓道、金牛道、子午道、米仓道等。战国初，韩、赵、魏等国向东拓展，一直到东汉时期的500多年里，逐步开凿了横穿太行山脉的轵关陉、太行陉、井陉、飞狐陉等太行八陉。这些古道，战略、经济地位十分重要，很多都沿用至今，虽不再是兵家、商旅的必由之路，却已成为旅游、访古的胜迹。当今众多国道公路，甚至于有的高速公路路段，依然是沿着这些古道的走向延伸的。由此看来，古人修路之艰苦、勘测之精准、眼光之独到可见一斑。战国时期，因战事频繁而加强的道路建设为运输带来了便利，使者、说客、商贩等在各国干道上络绎不绝，并大量使用传车。

公元前221年，秦朝统一六国后，作为中国第一个统一的、中央集权的国家，其疆域北达今辽宁、内蒙古、甘肃东部的长城沿线，东北至今辽宁，西至巴蜀（今四川、重庆），南至今广东、广西和越南北部一带。为加强统治，秦朝开始修筑驰道和驿道系统，形成了连通全国40多个郡县的路网体系（图2）。秦朝在统一修筑道路的同时，还统一了车轨，使得中国道路运输发展出现了一次大变革，不仅推动了道路运输的发展，还为后来各代王朝陆上交通运输工具的发展和演变奠定了基础。秦朝在道路运输管理方面开始实行分级管理，治粟内吏兼管货运。

图2 秦皇古驿道

这时的交通就建设来说，无论是道路的修筑，还是河渠的开凿，与先秦时期最大的区别是都有一个辐射的起点。这样的路网建设和管理的思路，被此后的历代王朝奉为圭臬，对中国道路的规划、建设产生了深远的影响。

据《汉书·贾山传》记载，“秦为驰道于天下，东穷燕齐，南极吴楚，江湖之上，滨海之观，毕至”。这个庞大的道路系统，几乎覆盖了秦朝长江以北除巴蜀以外的所有郡县和如今江南的苏南、浙北地区，总里程达到7000余千米，加上全国的干线道路，当时的道路总里程达到1.2万千米。不仅如此，其道路的一些指标，为当今公路所不及。据《汉书·贾山传》记载，驰道“广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松”。以此推算：驰道总宽约30米，分三个部分，中间车道宽约7米，也称为“甬道”，是秦始皇嬴政出巡的专用通道。一般的车马要分走两边的道路，可以分道行驶，互不干扰。同时，为防御匈奴，又修筑了当时的“高速公路”——全长达750千米的直道。如今，经考古发掘出的部分直道，其修筑技术水平、建设规模，堪称奇迹。除了道路修建，从临潼出土的铜车马和战车可以看出，秦朝的造车技术已经相当惊人。秦朝是中国历史上车辆发展的重要转折和变革期，车同轨的举措对于沟通全国交通，提高运输效率产生巨大推动。秦朝还十分重视邮传作用，修建大量传舍、邮亭，并用法制管理邮传的人财物开支，以维持这一沟通全国的交通运输网络。汉朝继承了秦朝的郡县体制，继续在秦驰道系统基础上加强管理，驿传实现了“十里一置，五里一堠”。据《史记·淮南衡山列传》记载：“重装富贾，周流天下，道无不通，故交易之道行。南越宾服，羌僰入献，东瓯入降，广长榆，开朔方，匈奴折翅伤翼，失援不振。”

西汉时期，建立了以长安为中心的主要驿道，可通往洛、睢、邯郸、蓟、太原、临淄、吴、钱塘、番禺、成都、张掖、莎车等各大名城，城市内外的道路交通发达，连同通往西域的道路，其里程大大超过秦朝。除此之外，在西南地区开辟夜郎道、零关道、褒斜道、回中道、子午道等线路。当时，丝绸之路成为沟通欧亚大陆的国际大干线，表明西汉道路交通的发达。随着丝绸之路的开通，东西方的交往不断增强，建立了千丝万缕的道路运输联系（图3）。东汉时期修建飞狐道、交趾道，并开凿了中国最早的行车隧道——石门。

汉朝沿袭了秦朝的道路管理体制，只做了少量变革，但是废除了对行驶驰道的限制，使驰道进入驿道的行列为运输所用。在造车方面，汉朝出现了用于田间或隘道运输的独轮车，并成为城乡短途运输的主要工具。在邮传方面，汉朝开辟了通达郡县的交通线，完善了主要道路的邮传设施。

图3 古丝绸之路遗址——亚尔特拱拜孜古驿站

整体而言，秦汉时期中国古代道路进入大规模建设时期，特别是秦直道和驰道的建设，客观上对经济社会发展起到积极作用。而道路运输尽管较前代发达，但受到当时抑商政策的影响，除了军需物资、工程材料、盐铁、粮食调运等官办运输之外，民间运输并不发达，且不平衡：当时的运输重心在北方，南方发展慢；运输多发生在城市，农村少；运输货物多为贵族等统治阶级使用物品，生活物资少。

东汉末年战乱频发，经晋短暂统一后，中国进入南北朝的政权大分裂、民族大融合时期，路网建设也被割裂，但是道路建设仍有一些区域性发展，比如北魏时期修建的鄂尔多斯沙漠南缘路和通往西域的道路。这一时期，中国的经济重心完成了从西向东、向南的转移，政治的重心也由西向东转移，与此相适应，路网及运输的重心也完成了由西向东的移动。魏晋南北朝时期，传和驿趋于合一，且因经济重心南移，出现水驿，因为纸的发明推广，通信使者的运输强度下降。

隋朝的最大贡献是修建了大运河和御道。当时主要修建的道路有国防道路、大运河沿岸道路和通往西域的道路，比如龙门至上洛、洛阳至并州、榆林至蓟，以及通西域的北道、中道和南道，这些道路用于保护当时长安和洛阳两个城市的中心地位，并加强了南北及西域各地的联系，便利了南北与西域经济的交流。著名的赵州桥（图4）就是此时修建。当时，驿的特点是邮、传、驿合一，地方运输由刺史和县令直接掌管或者副手职掌。因人口增加，农业和手工业进步显著，运输出现繁荣景象。东南地区的宣城、毘城，西南地区的成都等城市都成为贸易和交通中心。

图4 赵州桥

唐朝继承了隋朝建立的路网系统。当时，全国的道路中心长安城与今天西安的市区大致相仿，城内有南北大街11条、东西大街14条，其最大的南城墙明德门，宽55米，进深17米，有5个门洞，门道各宽5米。城内的人口达到200万，成为当时人口最多、城市规划统一、文化昌盛的世界级城市。唐朝全盛时期，依托庞大的道路网络，邮驿运输发展很快，规模宏大。该网络也是以长安为中心，唐贞观（627～649）年间，在全国设10个道。到了开元（713～741）年间，全国设有15个道，一半的道距离长安1000千米以上。据《旧唐书·职官志》记载，唐朝“凡三十里一驿，天下驿凡一千六百三十九”。其中水路驿站260所，陆路驿站接近1400所。驿道就是指长安和洛阳通往各道府的干线道路，当时的驿道约有4.2万里（唐朝一里合现在0.454千米），相当于近2万千米，这并不包括道府以下的支线道路。形成了以长安为全国中心、以中心城市为区域中心的道路网络。按当时的有关文献记载，按唐朝的疆土匡算，当时的路网总里程应当在8万千米以上。此时的商贸活跃，运输发达。其中，丝绸之路进入鼎盛时期，同时西南的“永昌丝路”、唐蕃古道等也日渐兴起。唐朝，牛车盛行，初期行旅便以牛车代步。此时的车马邮驿运输均由兵部的驾部管理，并设有转运使掌管水陆转运；道、州、县均设人管理陆上运输。

宋、辽、西夏和金四国均沿袭了前代的道路体制，分别以各都城为中心，建立通达各府州县的道路网络。四国频发战争，无暇顾及道路建设，但因商贸往来需要道路运输，也修建了一些新的路桥。

宋朝是中国古代历史上经济、文化最为发达的王朝，其路网基本继承了唐朝的路网基础，以开封为中心，驿道通往全国24路的首府所在地；辽国有五京道；西夏仿宋建制，修建以兴庆府为中心，通达22州及邻近宋、辽、回鹘等地区的道路体系；金国沿袭辽国，建立了联系19路的道路网络，并修建了著名的卢沟桥。宋朝的驿道建制比较健全，以军卒代替百姓为递夫，并规定了传递的速度，比如（昼夜行）“急脚递五百里”。

由宋入元，大大拓展了隋唐以来的道路网络，形成了以大都（今北京）为中心的庞大路网系统。事实上，这使道路的中心再一次东移。此时，除了马车、牛车之外，载客工具还增加了驴车和轿子。宋朝的枢密院和兵部分管交通运输事权，相互制约。宋时划全国为若干路，各路设帅司、漕司、宪司和仓司，其中漕司负责财税和交通运输，各州太守之下设有官员管理水陆路政、驿传、道路、律梁和舟车运输。县令之下设丞、主簿分管交通运输。南宋之后，由于南方战乱较少，经济重心进一步南移，南方交通运输发展加快。

元朝在统一中国、西征过程中，开辟驿路，设置驿站，建立了庞大、四通八达的交通运输网，加强了中原与边疆、中国与外国的联系，生产进步，商业发达，民间用马牛驮载、驾车十分普遍。1270年设置“诸站都统领使司”，专职管理全国驿站（站赤），后改为通政院，统管全国1519个驿站，并内设漕运提举司和陆运提举司，分管漕运和陆运。当时驿站系统的交通枢纽内还设有3967个车站，专门运输金银、贡品等贵重急需物资。

明朝建立之后，驿道路网先以南京、后以北京为中心，通达13个布政使司的首府。涵盖140个府、193个州，计1138个县。其中，以南京为中心的是8条干线道路，以北京为中心的是7条干线道路。明洪武（1368～1398）年间的驿站总数达1963个，驿道总里程合计在6万千米以上，若算上非驿道，总量将更加庞大。此时，生产水平不断提高，分工日益精细，商品交换日益增多，交通运输随之大为活跃。各地涌现许多大商帮，商品贩运成为道路运输的重要形式。当时，驿站事宜由兵部主管，在南京、北京设立会同馆，在各地设立水马驿和递运所，形成水马驿、递运所、急递铺三套机构。

清朝基本继承了明朝的道路体系，但在联络的幅面和通行的效率等方面，体现出超过前代的优势。当时，废除了驿道的称谓，将道路分为三等：一是官马大道（图5），由北京向各方辐射，主要通往各省城；二是大路，自省城通往地方重要城市；三是小路，自大路或各地重要城市通往各市镇的支线。官马大道有效统治远达距离北京2000千米以上的云南、新疆、西藏等省份。官马大道分为北路三条、西路两条和南路四条，此外，还有五条贡道连接内蒙古各地。官马大道，将农业帝国时代的道路交通发展推向了巅峰，不仅是对古代中国道路系统的全面完善，也为中国公路的兴起和公路网的形成打下基础。

图5 官马大道上的石碑坊

然而，明朝的闭关锁国，导致中国社会发展全面停滞。到了近代，西方工业革命兴起，中国的道路发展开始落后于西方。

公路，伴随着汽车的发明而得名，1901年，上海引进了中国第一辆汽车，现代化的道路也首先在沿海大城市出现，当时的城市道路一般为弹石路面。

中国的公路肇始于20世纪初，其起步脱胎于清代的官马大道。1905年，清朝张謇在江苏南通修建了一条6千米长、专为他的纺织厂运输原料和产品的道路，这是中国最早为工业生产而铺筑的道路，虽然不能称为公路，但也具备了公路的某些内涵。1907年，为举办万国汽车环行会，清政府对张家口至库伦长1110千米的官马大道进行修整，使之成为当时中国最长的、可以通行汽车的道路。而中国大规模的公路修建，是自中华民国成立之后开始的。

公路的产生，也伴随着公路运输的产生。从这一时期开始，道路运输发展逐渐以公路运输的统计来体现。但是因为公路运输并不发达，在实际运输中更多仍是沿用了原有道路运输方式。

由于入侵不断、时局动乱，从清末民初到中华人民共和国成立以前，中国的道路运输发展一直受到战争的严重干扰。

1911年，辛亥革命推翻了清朝统治。1912年，中华民国临时政府在南京建立。中华民国建立之后，内战外患，岁无宁日。先是北洋军阀混战，继之第一、第二次国内革命战争，再是全民抗日战争，最后以中国共产党领导的第三次国内革命战争的胜利结束了中华民国政府38年的统治。在这种政治和军事背景之下，以行驶汽车为主的公路，很多是为适应军事需要而修建的，这是中国公路建设在中华民国时期的一大特征。随着国内工农业生产的发展和商品流通的需要，沿海和边疆等地区也修建了一些服务于经济建设的干、支线公路，其中包括商办公路，对发展地区经济起到了一定的作用。然而，就全国而言，公路发展的全部历程是极其缓慢、极不平衡的。

中华民国成立后，南京临时政府设“交通部”，部内设承政厅及路政、邮政、电政、航政四司。后来，南京的“交通部”移并到北京的“交通部”之后，部内设航政司、邮政司、电政司、路政司，分别掌理水陆交通和邮电事务。这时国内公路修筑和公路运输事业尚处在初创阶段，有关事务由“交通部路政司”兼理。1914年，《京师公路道路简章》公布。1918年7月，“交通部”为管理开始兴办的长途汽车运输公司，在农商部原已制定的《公司注册规则》的基础上，公布《长途汽车公司条例》和《长途汽车公司营业规则》。同年8月，又公布《长途汽车公司发给执照规则》。这些条例规则是中国中央政府最早发布的有关公路运输管理规章，成为当时各地创办长途汽车公司的法律依据，对兴办长途汽车运输起到促进作用。但是在各地军阀穷兵黩武、混战不已的局面下，一些早期创办的长途汽车公司，或是受军阀的把持而停业，或是受军阀插手而垮台。在这种局势下，“北洋政府交通部”既无专管机构，也无权干预。公路运输在“交通部路政司”的兼理过程中，一般是遇事则理、无事不予过问，公路路政无所作为。

北洋政府时期（1912～1928年）是中国公路建设的初期阶段，当时官办公路的修建范围基本覆盖全国。1913年，江苏、黑龙江、湖南和四川等省开始修建公路。之后各省市的筑路工作陆续展开，截至1927年底，共建成公路2.9625万千米。同时，各省地方政府所设的公路交通运输管理机构，也随着政局的变动而变更。一般在都督府下设劝业道。1913年，省设民政长，改劝业道为实业司。1914年5月，废民政长改巡阅使，实业司改为实业厅，公路运输事业即归实业厅掌管。后来有的省则用建设厅的名称。这一期间，各省公路运输有民营、官办，也有官督民办或官商合营等，名目繁多。

1914～1919年，帝国主义列强忙于第一次世界大战，中国工商业得到迅速发展。这时，外国汽车大量输入中国。到20年代中期，上海全市货运汽车行增加到40余家，许多大的工商行号也购置自用的货运汽车，使用汽车的范围进一步扩大。此后，沿海大城市及开埠地方，如上海、天津、北京、大连、广州、汉口、福州等地，随着市政建设的发展，道路不断向外延伸，交通管理逐步加强和改善，人民生活和时代潮流也迫切要求转变原以人畜力车为交通运输工具的落后面貌。因此，大城市的客货汽车运输行业得以较快的发展。

自1912年南京临时政府成立起至1927年北伐胜利，中华民国政府先后修筑公路共计2.917万千米。但大部分公路质量差、等级低，晴通雨阻，中国公路运输事业一直处于缓慢发展的初创阶段。在此期间，各种汽车发展到18677辆，从事经营汽车专业运输的，主要依靠逐渐发展起来的商营汽车运输业。根据内蒙古、河北、江苏、江西等19个省份的不完全统计，从1908～1926年，先后成立的商营汽车运输行或公司，约有300余家，拥有各种客货汽车2400余辆。

1927年4月，国共两党合作领导的北伐战争取得胜利，结束了长达15年之久的北洋军阀割据政局，中华民国政府从广东迁往武汉。这一时期，公路建设先后由中华民国政府的“交通部”“铁道部”主管。公路运输和城市交通虽有较快发展，但从全国来看，公路运输的发展极不平衡。东部沿海各省发展迅速，而西部内陆各省进展缓慢。全国城乡的大量客货运输，仍以人畜力运输为主。

在抗日战争以前，中国以汽车运输为主的城市交通运输和全国的公路运输一样，发展极不平衡。上海发展最为迅速。北平、广州、南京、青岛、天津等城市交通运输较快。当时中国城市机动车已有几万辆，但远远不能满足需要。各地仍有大量人、畜力运输工具从事城市交通运输。

1931年11月7日，中华苏维埃共和国临时中央政府（即中央工农民主政府）成立。当月，中华苏维埃共和国内务部交通管理局成立。在十分困难复杂的情况下，苏维埃政府把交通运输放在重要地位。随着革命斗争的发展和需要，逐步进行规划和建设，动员和组织群众，使用简单的运输工具，承担了巨大的战勤、粮食、食盐、钨砂运输，以及其他军需民用必需品和苏区进出口物资的运输，为苏区的军事、政治、经济发挥了十分重要的作用。尤其是1930年开辟的中央红色交通线，这是由上海出发，经香港、汕头、大埔进入闽西永定、长汀，最后到达中央苏区瑞金的秘密交通线，这条革命大动脉持续畅通，长达5年之久。

1930年12月～1934年10月，国民党政府在江西发动5次大规模军事“围剿”，同时在江西和福建两省境内征调民工，大量修筑公路，以便利其军事行动。五次“围剿”共修建公路5958.7千米。1937年7月7日，抗日战争全面爆发后，海运阻隔、铁路中断、长江航运的中下游已沦入敌手，大量军需和民用物资运输，主要由公路承担。

抗日战争时期，公路的修筑始终处于错综复杂的局面，建设与破坏交替进行。仅在西北、西南和中南部分地区有较大规模的新建公路。全国除沦陷地区外，国内和通往国外的主要干线公路共有38条，总长2.2万千米。当时，中央公路运输主管权时而由行政部门领导，时而归军事机关管制，变动频繁。

1931年10月，设全国经济委员会公路处掌管全国公路建设和运输事宜，公路建设和交通管理开始有了统一的规划。1932～1936年，公路处拨借各省公路经费共计1178万元，加快了军事公路的建设。中华民国政府为了围剿和堵截红军，在江西及其邻省、西南各省大举筑路。此外，公路处直接组织西兰、西汉公路的施工，两广、云南等省也积极修筑公路，公路里程迅速增加。至1937年，全国新建公路总里程达到8.8126万千米，年平均增长约8812千米，比北洋军阀割据时期年平均里程增长多一倍，连同中华民国初期修建的公路，全国公路总里程达到11.7万多千米。1937年，“西北国营公路管理局”成立，中华民国政府建立了经营公路运输的直属机构，并鼓励民办公路运输，允许商营汽车运输业筑路和租路专营，或参加已成公路的运输。大城市公共汽车和出租汽车也逐渐增多，出现了商营汽车运输业的兴盛局面。同时，为汽车服务的维修制配业也相应地发展起来，公路交通监理也由逐步形成而趋向统一。

1932年5月起，开始修建沪杭、杭徽、京芜、苏嘉、长宣、京杭6条重要公路，定名为“三省联络公路”，由此开始了联络公路的修建。同年11月，为发展中部各省公路交通，将三省公路专门委员会改组为七省（苏、浙、皖、湘、鄂、赣、豫）公路专门委员会，拟定七省联络公路。后福建、四川、贵州、青海、宁夏、绥远和广东等省又相继列入全国经委会公路处督造公路范围，使联络公路里程增加到3万多千米。联络公路的督造，使公路建设走向有计划的发展，并对全国公路网规划与规章建立起了促进作用。

1935年，国民政府屈于日军威胁，签订《何梅协定》，在华北成立傀儡政权“冀察政务委员会”，下设“冀察建设委员会”，统筹华北公路建设，以便利“剿匪军事交通”。与此同时，广东和福建等省的爱国华侨则继续以极大的热情投资修建地方公路，为便利交通，繁荣经济和发展文化，作出了杰出的贡献。1940年4月，中华民国政府于重庆召开交通会议。为适应抗战需要，决定调整交通运输机构，由军事委员会成立“运输统制局”，统一指挥全国公路运输。1941年7月，“交通部公路总管理处”与“公路运输总局”，以及所辖公路运输机构均并入该局。

抗日战争时期是中央官办直属公路运输事业大规模发展的时期。1937年10月，中华民国政府迁都重庆，并加速了公路修筑，建成了以重庆为中心，南至缅越、西通印度、北达苏联的公路网，为发展公路运输创造了必要条件。因军事运输量大增，公路运输事业得以迅速发展。滇缅公路被日军切断后，交通运输管理变化频繁，管理权和机构变迁因战事需要频繁更迭。

抗日战争全面爆发后，随着八路军深入华北敌后，建立敌后抗日根据地。在加速根据地经济建设中，根据地各级地方政府，十分关心和重视交通事业的建设和发展，筹建各级管理机构，颁布了有关文件和政策，有效地促进了根据地交通运输网的形成和发展。尽管当时交通运输的方式简单，工具落后，但在支援战争，保障军民生活，恢复和发展生产，巩固抗日根据地的过程中，发挥了先行作用。

1937年初，军委总参谋部设军事交通运输局。同年9月6日，陕甘宁边区政府正式成立，公路交通运输归建设厅领导。1938年初，军事交通运输局改为公路局，统由边区建设厅领导。1938年4月，陕甘宁边区政府建设厅增设运销处，后成立运输队。这是根据地第一个公营专业运输机构。1945年后，随着根据地不断向平原地区发展和交通条件的改变，各解放区开始成立运输公司。

抗日根据地的运输方式主要靠人背肩挑、车推和畜力驮运。1942～1945年，在陕甘宁边区大生产运动期间，为了发展运盐与反经济封锁，进行1000千米大车路的建设，以弥补公路路线的不足。虽然这个计划由于形势的变化未能全部实现，但也体现了边区政府的交通建设，既服从于当时的政治任务，又服务于经济建设。1943年，将运输繁重的大车路改建为公路。

抗日战争期间，海外华侨也在积极支援祖国抗战运输。“七七事变”后，南洋华侨在侨领陈嘉庚先生等发起下，成立了南洋华侨筹赈祖国难民总会（简称“南侨总会”），在人力、物力上积极地支援了祖国的抗日战争。在南侨总会号召侨工回国支援抗战运输之后，其他各地也有侨工应募回国服务，后形成著名的“南侨机工”。

抗日战争胜利后，中华民国政府由重庆迁回南京，并下令紧急抢修和恢复公路交通。抗日战争胜利初期，由于铁路一时不易修复，水运又缺船只，因而公路运输仍占主要地位。各省的公路运输，由于车辆不够，除经营若干主要路线外，其他次要路线交由商营。商营方式有专营、特约、公管商营等多种。省道运输主要是依赖商营汽车运输业维持。台湾于1945年10月光复，结束了日本帝国主义在台湾50年殖民统治的历史。接收后，公路运输得到了恢复和整顿。

这一时期，全国的公路运输初步恢复，管理体制调整粗定，商车运输亦有所发展。但为时不久，由于中华民国政府发动内战，通货恶性膨胀，国民经济严重恶化，致使公路运输事业又一次遭受深重灾难。

同一时期，在中国共产党领导的解放区内，公路运输无论是人畜力运输还是汽车运输，却是另一番繁荣景象，为中国革命取得全国胜利作出了历史性的贡献。

1946年6月，国民党军队向解放区发动进攻，爆发了全面内战。中华民国政府已无力顾及更多的公路建设，仅在西北、西南和华南部分地区择要修建和改建了少量公路。此时，因大部分公路在内战中受到破坏，当时通车里程还不到8万千米。

在解放战争进程中，中国共产党领导的解放区日益发展壮大，东北、华北和华东等解放区为了适应新形势的发展，正式组建公路管理机构，开展了支前公路的修建和原有公路的改善。不仅有力地支援了全国解放，而且为后来中华人民共和国公路机构的组建奠定了基础。解放区的民主政府建立起自己的运输公司和汽车队，并迅速成长。解放区军民组织和利用各种运输力量积极支援解放战争，为解放全中国贡献了巨大的力量。

1949年，中华人民共和国成立，道路运输迎来了崭新的时代，特别是改革开放以来，随着公路建设不断加速，公路运输实现了跨越式发展，成为道路运输的主要运输方式和综合交通运输的基础。

至2021年末，全国公路总里程528.07万千米，公路密度55.01公里/百平方公里，高速公路里程16.91万千米，农村公路里程446.6万千米；全国拥有公路营运汽车1231.96万辆，其中，载客汽车58.70万辆、1751.03万客位，载货汽车1173.26万辆、17099.50万吨位。2021年，全年完成营业性客运量83.03亿人，完成旅客周转量19758.15亿人公里；完成营业性货运量521.60亿吨，完成货物周转量218181.32亿吨公里。

1949年10月1日，中华人民共和国成立。11月1日，中央人民政府交通部成立。中华人民共和国成立时，广东、广西、云南、贵州、四川、西藏等边疆地区和沿海岛屿还未全部解放，各地公路部门最急迫的任务就是继续组织力量抢修被国民党军队破坏的公路和桥梁，支援人民解放军继续进军，夺取解放战争的彻底胜利。据1949年底的统计，全国公路里程8.08万千米，其中只有3.20万千米是有路面的。而有路面的公路中，只有300千米铺设了沥青或水泥路面。

中华人民共和国成立初期，交通部建立了全国的公路建养管制度，出台了养路费征收和使用的规定，直接领导了全国国防公路、经济干线公路和县乡公路建设，公路逐步恢复和发展。在三年恢复期间，各省、自治区共计整修恢复了公路2.3961万千米，全国公路通车里程到1952年末已达到12.6万多千米，有力地支援了工农业生产的恢复和发展。

这时，公路运输事业进入了一个崭新的历史发展时期。公路运输部门遵循国家既定的方针任务，积极建立公路运输管理机构，创建国营运输企业，整修废旧汽车，迅速恢复运输生产；组织群众运输，扶植和管理私营汽车运输业，开展联运，废除搬运行业的封建把持制度，整顿运输秩序；在进行民主改革、生产改革的同时，逐步建立民主管理制度，改进企业的经营管理，广泛开展增产节约运动。在完成支援解放战争、抗美援朝和恢复经济的运输任务中，基本保证了军需民用，并逐步壮大了人民的公路运输事业。

为继续支援解放战争，恢复经济，发展生产，改善人民生活，交通部制订“依靠工人，低利多运，自力更生，改善公私关系，发展群众运输”的方针。1950年1月14日，交通部以华北公路运输总局为基础，成立公路总局。1950年2月21日中央人民政府政务院发布了《关于1950年航务与公路工作的决定》，提出1950年内开始按交通部拟定的技术标准，计划在全国范围内整修恢复关键路线，共计1万多千米，纳入1950年公路总局执行。1952年以后，因康藏、海南等国防干线的新建任务较重，中央计划投资的六大干线的整修恢复任务，改由各大区和各省在地方交通投资中进行，公路总局给以补助。

上述《决定》还提出“在交通部下设公路总局及运输总公司，领导公路建设、管理与运输工作”。1950年4月5日，交通部成立了国营汽车运输总公司，同时将公路总局的运务、机务和监理业务划归国营汽车运输总公司。1950年9月5日，国营汽车运输总公司改称中国汽车运输总公司。中国汽车运输总公司是政企合一机构，既负责全国公路运输业务的指导工作，又直接经营华北地区的公路运输业务。

1950年后交通部加大公路养护力度，颁发《养护公路暂行办法》等政策文件，强调修养并重的原则和“通车必养、有路必护”的方针。从1950年到1952年，全国除西藏外，大部分省市交通厅（局）下面成立了公路局（处），局下有的按线路设养路段，有的按专区设养路总段（段），对省管养的干线和部分重要支线进行养护与管理。专区和大部分县在交通局（科）下也都相继设立了公路养护管理机构或专人，对县乡道路进行养护管理。到1952年底，公路通车里程达到12.67万千米。全国各省、市、自治区（除西藏外）普遍建立起国营运输企业，运输站点增加到1854个，在全国范围内公路运输管理体制初步形成，公路运输的管理工作逐渐步入正轨。

1953年，第一个五年计划实施，标志着中国道路运输摆脱以服务战争为主的命运，开始围绕经济建设展开。到1957年底，全国公路里程增加到25.46万千米，比5年前的12.67万千米整整翻了一番，有路面的里程达到总里程的47.56%。提前实现了“一五”计划的目标，为以后公路事业的发展奠定了坚实的基础。

在此期间，私营汽车运输业和民间运输业完成了社会主义改造，分别走上了公私合营和互助合作的道路，全面确立了社会主义所有制的公路运输业，基本形成了以国营运输企业为主体的公路运输体系。为适应计划经济的要求，国家对工业交通企业实行统一集中管理。

1955年10月后，全国范围内农业合作化步伐加快，短途运输紧张，迫切需要修建县乡道路，缓解地方运输的矛盾。1956年4月21日，交通部正式发出了《关于加速地方交通建设的指示（修正草案）》，并同时公布了简易公路、大车道和驮运道3个标准，为县乡道路的大发展创造了有利条件，有力地推动了县乡道路建设高潮的出现。1956、1957两年全国修建简易公路7.1366万千米，为前3年的20多倍，修建大车道4.9305万千米、驮运道8937千米。

1955年，中国第一部《公路养护修理技术规范（草案）》颁发试行。1956年，交通部又颁发了《养路工人技术标准》，使中国公路养护和管理工作的法规基本完善起来，公路路况得到了稳步提高和改善。

到1957年底，全国民用汽车保有量达到12.6万辆。其中，公路运输部门的营运汽车达到4.4万辆。随着车辆的增加、经营管理的改善，公路运输部门营运汽车完成客运量2.38亿人次，旅客周转量88.07亿人公里；完成货运量8373万吨，货物周转量39.43亿吨公里。

由于运价降低，大大促进了工农业生产和城乡物资交流，给少数民族地区和广大山区人民带来很大好处。1954年12月25日康藏、青藏公路（图6）同时通车后，“世界屋脊”上汽车驰骋，大批人员、物资源源不断地从青海、四川、新疆进入西藏，密切了拉萨和内地的联系，改善了藏族同胞的生活，巩固了西南边陲，促进了民族大团结。至此，全国所有省、市、自治区首府和许多县城都通了汽车，初步形成了全国范围内的公路汽车运输网络。

图6 川藏公路（1955年，西康省被撤销，康藏公路的起点由雅安延至四川省成都，改名川藏公路）

1958年，步入了“大跃进”的轨道。虽然到1960年底，中国公路里程仅用3年就达到51.95万千米，但由于过度追求数量，导致公路建设陷入“标准低、质量差、通不过、连不上”的局面。第二个五年计划期间，中国经济大起大落，公路也跟着经历了高峰和低谷。一些“大跃进”时期修建的低质量公路被废弃，并从统计数字中核减，到1965年，全国公路里程为51.45万千米，有路面里程30.48万千米。

1958年上半年，交通部在武汉和北京召开了地方交通片区座谈会，提出“依靠地方、依靠群众、普及与提高相结合以普及为主”发展地方交通的方针，由于这个方针有利于调动地方和群众发展地方交通的积极性，所以在该方针指引下，各地普遍掀起了大规模的筑路高潮。1958～1960年，全国修建公路26万多千米（大部分为县社公路）。这是新中国建立以来从未有过的。但是，由于当时全国正处于“大跃进”“人民公社化”和“大炼钢铁”运动中，在“左”的思想影响下，交通部在提出“地、群、普”方针的同时，全部批判和否定了过去主要依靠国家投资、依靠直属的专业队伍和技术专家、高标准地发展公路交通的所谓“直、专、高”方针。

在“大跃进”运动中，大量公路失修失养，路况严重下降；筑路高潮中修建了不少不符合标准、质量的公路，造成了一些浪费，也挫伤了群众的积极性。公路运输生产指挥失灵，使民间运输业蒙受很大损失，所有这些，给后来的一系列调整工作带来了极其繁重的任务。1961年1月，中共八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针（以下简称“八字”方针）。从1961年起，公路运输部门按照“八字”方针，调整运力布局、调整管理体制、调整民间运输业集体所有制的生产关系，本着“先维修、后制造”的原则，把汽车的维修保养放在首位，迅速恢复车辆技术状况。经过几年的努力，公路运输逐步走向协调发展的健康轨道。至1965年，全国公路运输部门的营运客车保有量增加到9588辆，完成的客运量上升到4.37亿人次，旅客周转量达到168.2亿人公里。1958～1965年，客运运力年平均增长速度为8.68%，客运量年平均增长速度为10.5%，运力与运量的增长速度基本同步。

1962年，中共中央、国务院发布《关于加强公路养护和管理工作的指示》，各省、自治区交通厅逐步收回了下放的公路养护机构，加强了公路养护和管理工作，使路况逐步得到恢复。从1963年开始，国家又恢复了对国防公路建设的专项投资，公路事业又得到稳步发展。桥梁建设成绩显著，部分省份还开始对危桥进行改造。此外，号称公路建设“三大法宝”的钻孔灌注桩、双曲拱桥、渣油路面也都是在这一时期出现的。

1966～1975年，是发展国民经济的第三个和第四个五年计划时期。正当开始执行第三个五年计划的时候，爆发了“文化大革命”，打乱了社会主义经济发展的进程，也给公路运输事业带来深重的灾难。从1966年5月到1978年11月的12年间，全国的干线公路建设一直是在“备战、备荒、为人民”方针指导下，围绕加强战备，支援三线战略后方基地建设进行的，发展比较快，建成了一批重要干线，使全国干线公路总里程从1965年末的17.14万千米，增加到1978年的23.76万千米，增长6.62万千米。在这些新增干线公路里程中，大部分是新建的，也有少量是县级公路改建升级的。前个时期开发成功的渣油路面、钻孔灌注桩、双曲拱桥等重大科技成果在本时期得到广泛的应用，对加快全国公路建设起了重要的作用。

1966年开始，围绕“三线建设”“小三线建设”，开工了一大批闻名中外的公路工程，也为中国的高等级公路积累了一定的建设、技术基础。如：北京至山西原平的京原公路，云南楚雄至勐捧的楚勐公路，河南省洛阳至灵宝的洛灵公路，新疆境内的中巴公路、青新公路和天山公路，辽宁沈阳至抚顺的沈抚一级公路，云南进藏的滇藏公路及川藏公路改扩建、青藏公路的二级公路改造等。

20世纪70年代，中国公路总量少、标准低、质量差、通行困难的问题非常突出。1970年7月，铁道、交通和邮电三部合并为中华人民共和国交通部后，成立公路组主管公路业务。为解决交通混行、严重拥堵等问题，交通部的领导和专家就对全封闭、全立交公路建设有过酝酿。1972年，交通部第二公路勘测设计院受交通部公路组委托，对京津塘公路实地调查，研究解决方案。1974年4月，交通部二勘院按一级公路标准，向交通部公路局（1973年由公路组改组成立）提交调查报告。

1975年，交通部和铁道部分开，各自恢复建制。同年11月，交通部公路局派出考察团，赴日本实地考察数条在建和已通车的高速公路，详细了解了高速公路的工程标准、测设施工技术、资金来源、收费办法和运行情况等，回国后向交通部提交了考察报告，并开始组织力量翻译、整理有关技术资料。

养路费收入在“文化大革命”期间有较大增长，各省、自治区交通部门每年都从养路费收入中拿出一部分资金用于危桥改造、渣油路面铺筑和县社公路修建补贴（一般20%左右）。再加上中央修建国防、边防公路，每年还有2亿元左右的投资，这样就为公路建设资金提供了保证。所以“文化大革命”期间，公路事业还是取得了明显的进步。1977～1978年，因为公路建设继续贯彻战备方针，通车里程也得到持续发展。到1978年底，全国公路通车里程达到89万余千米，比1965年增加37.6万千米，增长了73%，基本上实现了社社通公路的目标。

“文化大革命”结束后，公路运输部门根据中共中央、国务院的具体部署，进行了一系列拨乱反正工作，运输生产和安全质量都有提高。1978年，全国民用汽车增加到135.84万辆。其中，公路运输部门的营运汽车增加到18.15万辆；机关企业自备汽车增加到85.36万辆。由于为社会公用服务的公路运输部门营运汽车增长缓慢，运力不足，难以满足全社会的需要，机关企业自备的载货汽车利用率又不高，所以，整个公路运输的紧张局面未能得到缓解。

1978年，党的十一届三中全会确立了“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的党的基本路线。中国公路也扭转了以国防公路、“三线”建设为重点的局面，进入到改革开放的时期。

1977年中和1978年底，交通部两次组团考察西欧后提出：发展公路，尤其发展高速公路，对工农业的发展，对实现四个现代化有着重大影响。同年，交通部按高速公路标准组织开展了京津塘高速公路的前期测设工作，交通部公路局组织在京的部直属科研、设计、施工单位部分技术力量，对国外高速公路的技术标准、测设、施工等方面的技术资料系统地进行了翻译研究，编写制定了京津塘高速公路技术标准等。

1986年，沈大公路获准全线按一级公路建设。此后，几经努力，该路获准按高速公路标准建设。同年12月21日，沪（上海）嘉（定）高速公路开工。1987年10月23日，中国第一条利用世界银行贷款、通过国际招标方式、全面引进“菲迪克条款”、按国际标准进行建设的高速公路——全长142.69千米的京津塘高速公路土建工程承包合同签字仪式在北京举行。1988年，沈大高速公路部分路段通车，与沪嘉高速一道，完成了中国大陆高速公路零的突破。其间，除了沈大、沪嘉、京津塘高速，广东省于1989年8月建成广州至佛山高速，陕西省于1990年12月建成西安至临潼高速公路。而1990年竣工通车、全长72千米的京津塘高速北京至天津杨村段，成为中国第一条省际高速公路。但是，中国最早的高速公路并非出现在大陆，而是1978年建成、贯穿台湾南北、全长373.4千米的高雄至基隆高速公路，定名为“南北高速公路”（图7）。

图7 中国台湾南北高速公路

十一届三中全会以后，随着国民经济飞速发展和相关产业全面增长，长期受到抑制的交通运输需求得到释放，交通基础设施发展滞后、运输能力不足的矛盾立即显现，交通运输全面紧张。为解决交通运输能力不足的矛盾，1979年8月，交通部召开全国汽车运输座谈会，根据中央“调整、改革、整顿、提高”的方针，研究加强运输市场管理和改革汽车运输管理体制等问题。

1981年6月，交通部向国务院报送《关于划定国家干线公路网的报告》，1981年11月，经国务院批准，国家计委、国家经委和交通部以《关于划定国家干线公路网的通知》（交计〔1981〕789号）联合发布《国家干线公路网（试行方案）》（简称“国道网规划”），规划路线70条，总长10.92万千米。这一方案是中国第一个得以完整实施的公路网规划，基本奠定了此后中国公路网规划以放射线与纵横网格线相结合的布局方式。

1983年3月在全国交通工作会议上，交通部结合交通运输行业的实际情况，进一步解放思想，调整政策，积极探索发展交通运输的新办法，明确提出“有路大家行车”，开放运输市场，提倡多家经营，鼓励市场竞争，以尽快把交通运输搞活、搞通、搞上去。各地迅速掀起了个人和联户购买拖拉机、汽车从事运输的热潮，在大大缓解了道路运输紧张状况的同时，还使从事运输的个人获得了很好的收入。为进一步发挥公路运输的作用、缓解铁路运输紧张局面，交通部会同有关部门联合发布了《关于逐步将铁路短途物资改由汽车承运的通知》。

针对交通管理体制政企不分的问题，1984年，交通部提出以“转、分、放”和“实现两个转变”为主要内容的改革思路，促进交通部门从生产业务型向行政管理型转变，实行政企分开、简政放权。放权给企业，使企业有更多的活力，成为按经济规律运行的经济实体。对公路运输体制、交通企业经营机制等进行了全面改革。

1984年12月25日召开的国务院第54次常务会议，做出了对中国公路发展具有历史意义的三项重大决定，即：提高养路费征收标准、开征车辆购置附加费、允许贷款或集资修建的高等级公路和大型桥梁隧道收取车辆通行费。这三项重大决定，后被概括为“贷款修路，收费还贷”的八字方针。该政策使中国公路建设有了稳定的资金来源和加快发展的政策环境。同年11月，广东省贷款1.5亿港元修建的广州至珠海公路上的4座大桥先后竣工，并通过收取过桥费的形式偿还本息。这是中国首次尝试收费公路建设筹资方式。

1985年，交通部又提出了“三个一起干、三个一起上”，即各部门、各行业、各地区一起干，国营、集体、个人以及各种运输工具一起上。正确的决策催生了运输生产力的大解放，中国道路运输业突破所有制束缚，全社会掀起了大办交通的热潮，集体、个体和中外合资运输业户纷纷涌入交通行业，道路运输开始走进了欣欣向荣、蓬勃发展的新时期，这对缓解交通运输紧张状况起到了决定性的作用。道路运输市场也成为经济领域最开放的市场之一。

1989年，结合国家经济快速发展和国道网规划实施的实际，交通部提出建设“公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和交通支持系统”（简称“三主一支持”），其中“公路主骨架”正式定名为“国道主干线系统”，并以国道网规划为基础，规划为“八纵九横”共17条国道主干线。此后，为尽快形成公路主干线系统，缓解公路运输对国民经济发展的瓶颈制约，于1990年经对国道网规划进一步精简、完善，出台了“五纵七横”国道主干线方案，总里程3.5万千米，计划30年完成。

至1989年底，中国公路总里程首次突破百万千米，达到101.43万千米。到“七五”末的1990年，高速公路里程达到522千米。

为适应公路建养事业的发展，总结公路养护与管理工作的经验，1990年6月19～23日，交通部在辽宁省大连市召开“全国公路养护与管理工作会议”。会议提出，“八五”期间公路工作的总体要求为“全面规划，协调发展；加强养护，积极改善；科学管理，提高质量；依法治路，保障畅通”的三十二字方针。交通部要求各级交通部门根据会议的精神，做好本地区“八五”期间公路发展规划及相应的实施措施，并把公路养护与管理工作提高到一个新的水平。1991年3月1日，交通部制定《公路科学养护与规范化管理纲要》（1991～2000年），并于4月8日正式发布。

在1991年1月26～29日召开的全国交通工作会议上，交通部将《国道主干线系统初步方案》向各省（区、市）交通主管部门广泛征求意见。经再次修改后，于同年8月向国务院报送了《关于国道主干线系统规划布局方案的报告》。1992年，《关于国道主干线系统规划布局方案的报告》获得国务院批准。1993年6月，交通部以《关于印发（国道主干线系统规划布局方案）的通知》（交计发〔1993〕600号），正式发布《国道主干线系统规划》。自此，《国道主干线系统规划布局方案》进入全面部署实施阶段。《布局方案》规划了由“五纵七横”共12条国道主干线组成的国道主干线公路网。“五纵七横”国道主干线系统总里程3.45万千米，其中高速公路约2.58万千米。

1992年，以邓小平同志南方谈话和3月中央政治局会议为标志，中国改革开放和现代化建设事业进入一个新的阶段，对交通运输提出了更高更迫切的要求。交通部认真分析了全国公路、水路交通运输发展的现状，着重研究了加快交通基础设施建设改革开放步伐、改变交通运输滞后局面的规划和措施，于7月间提出了《关于深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见》。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，道路运输行业实行了推进市场建设、加快国有企业改革、加大对外开放力度等重大政策措施，积极培育和发展适应社会主义市场经济体制的交通运输市场。

1993年6月18～23日，为部署2000年跨世纪公路建设上新台阶的任务，研究加快公路建设的政策措施，交通部在山东济南和青岛召开“全国公路建设工作会议”（简称“济南会议”）。在“五纵七横”国道主干线规划的指导下，会议着重解决了“高速公路如何建设”的问题，同时明确，以“两纵两横三个重要路段”为重点建设目标，从而掀起了中国高速公路建设的第一波高潮。至1997年底，全国高速公路总里程达到4771千米，高速公路已经覆盖了中国从东到西、从南到北的23个省份。

1995年，交通部制定实施了《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》，通过健全运输法规，鼓励经营者自主经营、平等竞争，加快建立全国统一、开放、竞争、有序的道路运输市场体系。同年，交通部发布了《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》，通过健全运输法规，鼓励经营者自主经营、平等竞争，加快建立全国统一、开放、竞争、有序的道路运输市场体系。

1997年7月3日，第八届全国人大常委会第26次会议审议通过《中华人民共和国公路法》，并自1998年1月1日起施行。《公路法》的颁布施行，为公路行业法规体系的完整构建奠定了坚实基础。公路法制建设进入了全新的时代。

1997年，全年新增二级以上公路里程1.88万千米，占公路里程增长数的46%，其中绝大部分铺装高级、次高级路面，公路网技术结构进一步合理，行车条件进一步改善：干线公路建设的投资开始向内地倾斜，中西部地区建设步伐加快，当年新增的二级以上公路中，西部地区占47.8%。到1997年底，全国二级以上高等级公路达到13.10万千米，比1995年底增加6400多千米；高级、次高级路面里程达到46.75万千米，比1995年底增加8.07万千米。公路网的技术水平和路面质量及综合服务水平明显提高。与之相应，一批重点桥梁工程在技术、规模上开始取得突破。中国建设的桥梁，已由中跨钢梁桥、混凝土梁桥、拱桥，向大跨连续梁桥、斜拉桥、悬索桥、结合梁桥、钢管拱桥发展；经过多年的探索和积累，公路桥梁建设成套技术得到提升；数座大跨度的斜拉桥、悬索桥的成功设计、建设和管理运营，开始吸引世界的目光。

总体来看，自20世纪90年代开始，中国公路基础设施在质量上、规模上都有了很大改善，对国民经济的“瓶颈”制约逐步缓解，也为公路运输业的快速发展奠定了基础。这一时期，公路运输的综合效益初步显现。同时，公路运输装备水平不断提升，经营向集约化、规模化方向发展的趋势初步形成。公路运输行业中，高速公路客运兴起，为满足旅客对高速、便捷、舒适、安全性需求的大幅增长，客运车辆更新加快，向高档化、舒适化、大型化方向发展的趋势明显；公路货运汽车，也在向专业化、专用化方向发展。在综合运输体系中，公路客运量、旅客周转量的比重均大幅上升，公路货运量、货物周转量比重平稳上升。

正当中国公路事业逐步提速、稳步发展的时候，1997年下半年，东南亚地区爆发金融危机，并于1998年开始对中国的经济发展产生严重影响。为应对亚洲金融危机、保持国民经济稳步快速发展，中国加快包括公路在内的基础设施建设，道路运输进入以“加快发展”为特征的新阶段。

1998年，交通行业抓住国家应对亚洲金融危机，实施积极财政政策的机遇，开展了大规模的高等级公路建设，高速公路和普通高等级公路数量猛增，路网通达深度和技术等级显著改善，中国道路运输事业发展更加迅速，汽车更新换代步伐明显加快，保有量平均每年以两位数的速度递增。

1998年3月10日，第九届全国人大一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》。6月18日，国务院办公厅印发《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》，赋予交通部“拟定公路、水路交通行业的发展战略、方针政策和法规并监督执行”等11项主要职责，公路管理司更名为公路司。此次调整，公路司行业管理的职能得到加强。其职能明确为：拟定公路建设和道路运输的行业政策、规章和技术标准；维护公路建设和道路运输行业的平等竞争秩序；监督管理重点公路建设项目的实施；负责公路规费稽征、公路养护、路政、收费公路的管理；负责道路运输、汽车维修市场、汽车驾驶学校和驾驶员培训工作的行业管理；负责运价政策的拟定和汽车出入境运输管理。至此，交通部作为国务院主管全国公路行业的行政主管部门，公路司作为具体职能部门，公路管理的主体框架基本形成。

1998年6月20～23日，为落实党中央、国务院“实施积极财政政策，加快基础设施建设，扩大内需”的部署，交通部在福州召开“全国加快公路建设工作会议”。会议在提出加快公路主干线建设、加快路网改造和完善的同时，决定投入200亿元各级财政资金建设县乡和边防公路。福州会议后，银行贷款很快成为中国公路建设最主要的资金来源。

截至1998年底，“两纵两横三个重要路段”国道主干线中，已建成里程达到7500千米，占45%；在建7500千米，占45%；还有1700千米、约10%里程，处于前期工作的不同阶段，“五纵七横”国道主干线中，已建成1.19万千米，占34%；在建约1.23万千米，占35%；其余1.08万千米处于前期工作阶段。

2000年7月20～21日，为落实党中央、国务院“西部大开发必须加强基础设施建设，近期要以公路建设为重点”的指示，交通部在成都召开“西部开发交通基础设施建设工作会议”。明确西部地区以公路为主，重点分国道主干线、省际连接线和乡村通达工程三个层次推进建设进程，同时出台一系列政策措施。同年，交通部启动“西部地区通县公路建设工程”。（据统计，截至2009年底，西部大开发10年间，西部开发8条省际公路通道中92.4%的路段建成，其余路段到2010年底前已全部通车；西部地区公路总里程从1999年的53.3万千米增加到2009年底的147.7万千米，占全国公路总里程38.6%；公路密度由每百平方公里7.7公里增长至21.4公里。）

2000年，广佛高速完成第一次改扩建施工，这是中国最早实施改扩建的高速公路工程。进入20世纪，伴随国家经济的快速发展，高速公路改扩建也开始提速。2002年5月，有“神州第一路”之称、全长375千米的沈大高速公路改扩建工程开工，改扩建长度348千米，由四车道扩至八车道，全天车流量由5万辆次提升到了15万辆次，于2004年完工，实现了工程提出的“设计一流、施工一流、管理一流、质量一流、景观一流”的目标。

至2000年底，全国公路总里程跃升至167.98万千米，比1997年底增长了45.34万千米，年均公路总里程的增长突破10万千米，实现数量的明显跃升。

2001年，为适应21世纪之初中国全面建成小康社会的需求，交通部开展了国家高速公路网规划的初步研究，并于2002年正式启动编制工作。

2001年6月，交通部发布《道路运输业结构调整的若干意见》，加快解决道路运输市场存在的一些问题，进一步规范道路运输市场行为，调整道路运输业结构，引导行业协调发展。21世纪初，交通部门原有的很多运输企业经过改制、重组，实现了规模化经营和现代化管理，一大批运输个体户发展成具有一定规模的民营运输企业。

2001年底，全国包括达到技术标准等级和路基宽度在4.5米以上的等外路在内的国道、省道、县道、乡道（不含村道）、专用公路总里程达到169.8万千米。路网结构进一步改善，公路技术等级和路面等级不断提高，高速公路总里程1.9437万千米，已跃居世界第二位。2001年，全长1709千米的西南公路出海通道顺利贯通，标志着国道主干线中“三个重要路段”的基本建成。

2002年，党的十六大提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设创新型国家等一系列重大战略思想，为道路运输在新的历史发展阶段实现科学发展指明了方向。交通部党组明确提出要做好“三个服务”，即：服务国民经济和社会发展全局，服务社会主义新农村建设，服务人民群众安全便捷出行。道路运输系统以科学发展观为指导，认真落实中共中央、国务院关于构建和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会以及加快发展服务业的一系列战略部署，统筹各方面关系，全面实施“路运并举”的工作方针，促进了道路运输业的全面发展。

2003年2月11日召开的“全国交通厅局长会议”上，交通部提出“让农民兄弟走上油路和水泥路”的要求后，农村公路建设在行业内、社会上更加深入人心，很快掀起建设高潮。2003年5月15日，交通部召开“全国农村公路建设工作电视电话会议”，明确提出了县际和农村公路建设的发展目标，标志着以“通达”和“通畅”为重点的“县际和农村公路建设工程”正式启动。

2004年4月，国务院发布了《中华人民共和国道路运输条例》（国务院第406号令）。条例出台后，交通部相继颁布实施《道路旅客运输及客运站管理规定》《道路货物运输及站场管理规定》《道路旅客运输班线经营权招标投标管理办法》等配套规章，道路运输行业法规体系逐步健全。

2004年12月17日，国务院常务会议原则通过《国家高速公路网规划》。随即，国家发改委印发《国家高速公路网规划》（“7918网”），明确将在未来的30年内建成国家高速公路，形成一个覆盖全国的、比较完善的干线高速公路网。

2004年，全国交通固定资产完成投资突破5000亿元，达5314.07亿元。其中公路建设完成4702.28亿元，占总投资额的88.6%。至2004年底，全国公路总里程达到187.07万千米，其中高速公路3.4288万千米。全国运管部门登记注册的公路运输汽车达1067.18万辆，其中载客汽车439.09万辆、3872.21万客位；载货汽车628.09万辆、2338.61万吨位。

2005年2月2日，国务院第80次常务会议审议通过了《农村公路建设规划》，确定了21世纪前20年的农村公路发展目标。为准确、全面反映全国公路网的整体情况，2005年交通部组织了全国农村公路专项调查，并以此为基础确定农村公路统计标准。2006年起，将村道纳入公路统计里程。

2005年是“十五”计划的最后一年。“十五”期间，高速公路建设实现历史性突破，建成高速公路2.47万千米，是“七五”“八五”和“九五”建成高速公路总和的1.5倍，至此中国高速公路总里程达到4.1005万千米。

2007年11月，交通部印发《关于促进道路运输业又好又快发展的若干意见》，提出了34条促进道路运输发展的政策措施。各级道路运输管理部门坚持“以人为本、优质服务，调整结构、加快发展，依法治运、规范市场，依靠科技、安全高效”的道路运输工作方针，以发展为主题，以结构调整为主线，以满足需求为目标，道路运输业发展步入持续、快速、健康发展的轨道。

党的十七大确定加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。第十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》。2008年3月，组建交通运输部，建设部的指导城市客运职责整合划入交通运输部。

至2008年底，全国汽车保有量达到6467万辆，比中华人民共和国成立前增长1290多倍。其中营运汽车达到930.6万辆；道路客货运场站发展到16.57万个，道路运输经营业户达565.9万，客运线路15.6万条。全国农村客运班车发展到33.1万辆，客运线路达到7.8万条，全国乡镇客车通达率达98%，行政村客车通达率达87%，长期以来存在的群众乘车难、货物运输难问题，在绝大部分地区得到较好解决。

2009年3月2日，国务院批准印发了《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》，批准组建道路运输司。根据“三定”规定，道路运输司负责对道路运输行业实行统一管理，并明确了道路运输司指导公共汽车、城市地铁和轨道交通运营、出租汽车、汽车租赁等方面的职责，以及物流市场有关管理工作等方面的职责。道路运输司的设立，标志着中国道路运输进入发挥比较优势、发展综合运输体系的新阶段，掀开了中国道路运输业发展新的一页。

至2011年底，中国公路总里程跃升至410.64万千米，比1997年净增288万千米（含2006年正式纳入统计的村道142万千米）；其中高速公路里程达8.49万千米，与世界第一——美国已经十分接近，正式跻身公路交通大国之列。中国公路客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量在综合运输体系中所占比重，分别为93.2%、55.1%、76.3%和32.2%；仅在货物周转量上少于水运占比的47.3%，在运输的其他三项主要指标上均占据了基础和主导地位。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高举中国特色社会主义伟大旗帜，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推出一系列重大战略举措，出台一系列重大方针政策，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，党和国家事业发生了历史性变革，中国特色社会主义进入了新的发展阶段。交通运输部党组紧紧围绕全面深化改革、供给侧结构性改革、“放管服”改革、高质量发展等重点工作任务，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持高质量发展要求，充分发挥交通运输的先行官作用，切实在行动上先行了一步，能力上领先了一步。

2012年，面对复杂的经济形势和艰巨繁重的改革发展任务，交通运输行业认真贯彻落实中央决策部署，坚持主题主线，坚持稳中求进，着力破解难题，努力推进交通运输科学发展，全年交通运输行业运行平稳，各项事业取得新的进步，为全面建成小康社会提供了坚实的交通运输保障。年末全国公路总里程达423.75万千米，全国高速公路里程达9.62万千米。

2013年，国务院正式批准《国家公路网规划（2013年—2030年）》，并于当年6月20日召开的国务院新闻发布会上正式发布。根据规划，国家公路网实施，要达成五方面效果：扩大基本公共服务，有效促进城镇化发展，兼顾公平与效率，实现资源环境协调发展，完善综合交通运输体系。

2013年，习近平总书记对“四好农村路”的批示指出，“农村公路建设要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障”。按照党的十八大全面建成小康社会的战略部署，交通运输部在《“十三五”交通扶贫规划》中进一步提出“小康路上，绝不让任何一个地方因农村交通而掉队”的新目标。中国农村公路进入加快建设、提质增效、科学发展，为全面建成小康社会当好先行的新阶段。

2014年，交通运输行业深入贯彻落实中央决策部署，坚持稳中求进工作总基调，全面深化交通运输改革，大力推进“四个交通”发展，新常态下行业运行总体平稳，交通运输各项事业实现稳中有进。年末全国公路总里程446.39万千米，公路密度46.50公里/百平方公里，全国高速公路里程11.19万千米。公路养护里程435.38万千米，占公路总里程97.5%。

2015年，面对错综复杂的国内外环境，交通运输行业统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，狠抓改革攻坚，推动转型升级，实现了“十二五”圆满收官，为“十三五”开好局、起好步奠定了坚实基础。2015年末，全国公路总里程457.73万千米，公路密度47.68公里/百平方公里，全国高速公路里程12.35万千米。公路养护里程446.56万千米，占公路总里程97.6%。

2016年12月，交通运输部发布的《中国交通运输发展》白皮书指出，新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国交通运输面貌发生了历史性变化，总体上经历了“瓶颈制约”到“初步缓解”再到“基本适应”的历程。

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开。党的十九大报告在建设现代化经济体系的战略部署中提出交通强国建设，这是新时代赋予交通运输行业的历史使命，具有重大的现实意义和深远的历史意义。运输服务行业的地位和作用也发生了深刻变化，推进新业态与传统业态融合发展，转型升级步伐明显加快，道路运输行业发展的顶层制度设计不断完善，推动国务院层面制定出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》《关于推进运输结构调整三年行动计划》。

2017年，交通运输部深化“放管服”改革，完善制度体系，以市场督导和信用管理为抓手，强化公路建设市场事中事后监管，营造良好营商环境，推动公路建设高质量发展。2017年底，全国公路总里程达477.35万千米，公路密度为49.72公里／百平方公里。全国等级公路里程433.86万千米，占公路总里程90.9％。全国公路养护里程共计467.4565万千米，占公路总里程的97.9％。随着中国公路建设事业的迅速发展，公路工程行业标准化工作也取得了显著的成绩，呈现出分工越来越细、周期越来越短、内容越来越丰富、覆盖面越来越宽、理论不断完善、技术不断更新、与国际接轨的趋势越来越明显等特点。

2018年，交通运输行业坚持服务京津冀一体化和雄安新区建设、“一带一路”、长江经济带以及2022冬奥会、粤港澳大湾区等，服务全面建成小康社会和脱贫攻坚，加快推进重点工程项目建设，不断完善公路基础设施网络，公路建设取得新的成果。2018年底，全国公路总里程达484.65万千米，公路密度为50.48公里/百平方公里。全国高速公路里程14.26万千米。

2018年，交通运输部修订发布《公路养护工程管理办法》（交公路发〔2018〕33号）。依据养护对象和工程性质，将养护工程分类调整为预防养护、修复养护、专项养护、应急养护四类，明确公路改扩建执行公路建设管理相关规定，同时，对养护工程从前期准备到末端监督管理所涵盖的所有环节进行了系统梳理，以此为主线搭建了现代公路养护管理体系，对于提升养护工程管理的系统性、全面性和科学性具有重要意义。

2019年，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，明确提出2035年基本建成交通强国，基本形成“全国123交通出行圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达）等目标；到21世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国，基础设施规模质量、技术装备、科技创新能力、智能化与绿色化水平位居世界前列，交通安全水平、治理能力、文明程度、国际竞争力及影响力达到国际先进水平的总目标。为支撑建设社会主义现代化强国的发展需要，全面贯彻落实和细化《交通强国建设纲要》对公路网发展的新要求，交通运输部组织开展国家公路网布局调整工作，明确未来国家公路网的空间布局。

此外，为进一步补齐公路养护管理领域规范和制度短板，提升公路养护工作专业化、制度化、规范化水平，交通运输部组织技术单位启动了《公路养护作业单位资质管理规定》等制度和规范性文件的研究和起草工作，印发了《提升公路标线质量的指导意见》《公路隧道提质升级行动实施方案》等制度和指导性文件。

2019年12月31日24时，交通运输部顺利实施高速公路联网收费系统切换，如期完成了取消全国高速公路省界收费站的目标任务，实现了不停车快捷收费，彻底结束了高速公路省界拥堵的历史，给人民群众带来了“一脚油门踩到底”的全新体验，开创了高速公路“一张网运行、一体化服务”的全新局面。

2020年，交通运输部完成了国家公路网规划调整研究工作，有力支撑了《国家综合立体交通网规划纲要》的编制印发。重点完善公路桥梁养护管理制度，印发了《关于进一步提升公路桥梁安全耐久水平的意见》，围绕提高建设质量、提升管养水平、加强安全风险防控、强化桥梁安全保护、提升创新发展能力等方面部署一系列工作。截至2020年底，公路养护里程共计514.4035万千米，占公路总里程的98.96%。

“十三五”时期是中国道路运输基础设施发展、服务水平提高和转型升级的黄金时期。截至2020年底，中国公路通车总里程达到519.8万千米，较2015年的457.7万千米增加了62.1万千米。其中高速公路以16.1万千米的通车里程稳居世界之首。“十三五”时期中国桥梁、隧道建设实现了跨越式发展，截至2020年底，中国已建成公路桥梁91.3万座、6628.55万延米，稳居世界第一桥梁大国地位；中国公路隧道达到2.1316万处、2199.9万延米，隧道数量稳居世界第一。这一阶段，交通基础设施的不断完善为道路运输服务能力的提升奠定了坚实的基础，运输服务规模不断扩大，服务设施逐步完善，服务品质持续提升。

客运方面，截至2020年底，全国公路客运量达到68.9亿人，旅客周转量达到4641.0亿人公里。全国客运站全年平均日发班次84.6万班次/日，共开通客运班线15.3万条，道路客运的基础性兜底作用不断增强。全国乡镇和建制村通客车率分别达99.33%和99.38%，实现了具备条件的乡镇和建制村100%通客车。“互联网+”道路客运等创新模式，有效满足了社会公众的个性化客运服务需求，道路客运转型升级步伐不断加快。货运方面，截至2020年底，全国公路货运量达342.6亿吨，货物周转量达60171.85亿吨公里。货运物流组织模式逐步优化，甩挂运输、多式联运、城市配送、农村物流等通过政策引导和试点示范得到了长足的发展。“互联网+”高效物流创新发展，网络平台货运模式降本增效效果显著。

2021年2月，中共中央、国务院印发《综合立体交通网规划纲要》，明确提出2035年基本建成便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网，交通基础设施质量、智能化与绿色化水平居世界前列；21世纪中叶全面建成现代化高质量国家综合立体交通网，拥有世界一流的交通基础设施体系，全面建成交通强国，为全面建成社会主义现代化强国当好先行。2021年末，全国公路总里程528.07万千米，公路密度55.01公里/百平方公里。公路养护里程525.16万千米，占公路总里程的99.4%。

随着中国经济结构不断优化和人民生活水平快速提高，人们多样化、个性化的出行需求对道路运输提出了新要求和新期待，道路运输业已经进入以质量变革、效率变革、动力变革为主要内容的改革发展新时代。