17世纪，英国政府主要以官方报纸《伦敦公报》为宣传工具，但是自18世纪始，辉格党和托利党两大政党的报纸、刊物纷纷创刊，《伦敦公报》销量减少、地位下降。同时，18世纪初，英国通过向报纸、纸张、广告等知识产品征税以提高新闻出版物的成本和售价，限制报刊的发行，从而达到寓禁于征的目的，这使得英国报纸成为当时世界上售价最高的报纸之一，进一步削弱了报纸在广告竞争中的地位，对整个报业造成沉重打击。

为了保持对舆论的控制，英国政府通过给予秘密津贴来对一些拥护政府的民间报人和报纸予以扶植，通过帮助报纸脱离严重的经营危机来为政府发声，报刊津贴费用逐渐被列入政府预算开支中，由此形成了津贴制度，在一定程度上使得报纸丧失了独立自由的立场。

随着工业革命和资本主义经济的发展，读者的购买能力不断提高，报纸的广告收入也越来越多，报业逐渐实现了经济上的自立，通过报刊津贴来控制报纸的手段也逐渐失效。