20世纪50年代，为了解决早期的联邦制国家财政分权问题，学者阿罗、马斯格雷夫、萨缪尔森从传统经济学的角度对层级政府间财政权分配问题，如支出职能划分、税收划分、转移支付等进行研究，由此产生了财政联邦主义理论，被称为第一代财政联邦主义。

此理论自诞生之日起就与现实困惑紧密联系，开始仅仅针对联邦制国家的政府间财政结构的不断改进和完善的问题，后来世界范围内兴起分权化的财政体制改革浪潮，该理论被广泛应用于对各种国家制度下财政体制的讨论，特别是发展中国家和转轨制国家的分权化改革，试图探索新的中央和地方政府间的财政关系。此理论面临着很多无法解决的挑战，20世纪80年代，由此产生了第二代财政联邦主义。

第一代财政联邦主义理论产生于20世纪50年代，主要植根于公共经济学，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同的政府层级间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。

理论的起点是界定政府部门的职能，有三位学者对此起了关键性的作用。萨缪尔森明确提出了公共物品的性质，阿罗把私人部门和政府的职能概念化，马斯格雷夫进一步指出政府的财政职能，矫正市场失灵、调节收入分配、稳定宏观。在阿罗-马斯格雷夫-萨缪尔森（AMS）框架下，产生了一个重要的理论假设：政府会仁慈地自觉地追求社会福利最大化。

基于这个假设，学术界开始探讨如何在不同层级政府间分配财政职能的问题。学者奥茨、马斯格雷夫等人划分了政府间公共物品的供给和税收分配职能，蒂布特证明了地方政府存在和政府间竞争的合理性，麦克卢尔和法莱特斯指出了转移支付对缩小政府间差距的重要性。

第一代财政联邦主义在规范层面上为由哪个层级的政府提供公共物品、征收税收、转移支付等现实困惑提供了具有说服力的真知灼见，在实践层面为联邦制国家制定财政政策、塑造政府间财政关系提供了重要的智力支持，并且为随之产生的地区发展差距等问题积极建言献策，较好地契合了实践的需求。但是，第一代理论仍有很多需要进一步完善的地方。

第一代财政联邦主义的重要理论——分权定理先入为主地假设在一定的条件下，地方政府的产出与地方居民的口味相一致，并且比中央政府的统一供给更容易达到帕累托效率。分权定理还隐含了背后的一个严格假设，假设除了中央政府以外，只能由地方政府来提供公共物品。基于这个假设，经济学和政治科学的学者进一步先入为主地设定了两个前提条件，扼杀了中央政府通过自身机构在不同地区提供帕累托效率公共物品的可能性。

第二个假设条件是集中化的供给会产生统一的产出水平。这是典型的政治化的假设，假设中央政府在政治约束下必然会产生统一化的产出，无法根据各地的需求供应个性化的公共物品。但是现实的例子证明了这些个假设不一定成立，有研究发现，中央政府的项目通常也可以在不同的地区提供不同水平的公共物品。在理论方面，学者洛克伍德用模型证明了全国的立法机构会根据不同地区的情况来审议中央项目。

蒂布特模型基于一系列严格假设条件，包括人口流动不受限制，存在大量的地方政府，各地方政府税收系统相同，地方公共物品没有外部效应，市场信息完备，各个地方政府提供公共物品和税收组合不尽相同，居民可以自由选择符合自身偏好的地方居住。显而易见，上述假设条件难以在现实中一一兑现，流动性的作用被夸大了。现实观察到的情况是，欧洲和其他国家很少出现，甚至从长期地区发展的趋势来看，美国也不是完全符合蒂布特模型的预期。

20世纪70年代，很多发展中国家处于转型时期，希望学习西方国家的成功经验，在第一代财政联邦主义理论中寻求有益的启示，推动财政体制改革向分权化方向发展。但是该理论主要针对联邦制国家开展研究，隐藏了很多制度性假设，忽视了对财政分权所必须具备的制度条件和技术条件的讨论，而有很多发展中国家并不是联邦制国家，加上两者的经济发展阶段不同，因此它们按照第一代理论所勾画的财政分权蓝图去实施时，会面临很多始料未及、无法用该理论解决的现实问题。例如，该理论强调财政分权的重要性，发展中国家的地方政府通常用债务来弥补财政赤字，在制度不完善的条件下强调财政分权可能造成宏观经济问题，也就是说，很多发展中国家并不具备财政合理分权的基础制度条件。

由于全球财政联邦主义实践的迅猛发展给该理论带来了挑战，学术界开始对争议进行反思，积极谋求新发展，在理论基础、研究对象、研究方法等方面拓展财政联邦主义理论研究，注重提高理论对现实的解释力，逐步形成了第二代财政联邦主义理论。

第二代财政联邦主义理论突破了第一代理论的AMS框架和仁慈政府自觉追求社会福利最大化的基本假设，采纳新的理论作为分析框架，主要内容包括5个方面：布伦南和布坎南用公共选择理论来解释财政分权；奥茨和罗登等人分析了财政分权在实践中所产生的争议性作用；温加斯特和钱颖一基于委托代理模型提出市场保护型的联邦主义来解决中央政府和地方政府间的委托代理困境；胡德、达乌迪等人分析了财政分权对经济发展的三种影响；贝德、奥雷佛等人剖析了财政联邦主义在发展中国家成功及失败的实践。

第二代财政联邦主义理论在规范层面弥补了很多第一代理论的漏洞，修正了仁慈政府的基本假设，丰富了理论的内涵，扩展了研究方法和理论框架，并且在操作层面上帮助发达国家及发展中国家解决了很多现实中的新问题，推动了发展中国家的财政分权化趋势。但仍然留下一些悬而未决的问题有待解决。

因曼和如曼菲尔德建议通过制衡来牵制中央政府的行为，通过政党系统来维护地方政府的权力，限制中央政府过分的政策，建立相应的司法制度，通过建立激励制度来稳定分权结构，但奥茨对此表达了担忧，认为需要进一步的研究来发现增强分权体系“自我强化”能力的有效途径，才能维持一个成功的财政联邦主义体系。这个问题至今仍未形成定论。

财政分权是一个持续不断的利益再分配过程，只有在识别出各政府的利益后，有针对性地制定利益协调、激励、约束机制等保障制度，才能让财政分权的问题迎刃而解。可是，在具体的保障制度设计方面，市场保护型联邦主义理论也没有给出很多确切的答案。

很多国家采用财政联邦主义理论进行顶层设计，开展相应的财政体系改革，那么实际效果如何，大多研究是用经济增长来加以评价，遗憾的是第二代理论仍没能发展出一套完整的评价体系来评估改革的实际效果。

比如，地方政府的预算硬约束能否促进地方政府间的有效竞争并实现社会福利最大化？财政分权能否带来经济增长？这些问题仍有待探讨。

从理论上来说，财政联邦主义理论随着财政分权实践的发展而发展，从第一代构建最优的财政分权框架和税收体系，到第二代反思财政分权的经济效应、发展中国家分权改革的两面性，从中可以发现，财政联邦主义理论始终围绕着解决现实问题这条主线而不断吸纳新的理论基础、新的研究方法、新的研究对象来开展研究，保持着很强的自省意识，推动着理论的不断完善和革新。