该理论由美国传播学者M.E.麦库姆斯（Maxwell E. McCombs）和D.L.肖（Donald L. Shaw）于1968年提出，半个世纪以来长盛不衰，在世界范围内得到广泛的验证、应用和发展。大众媒介作为“要闻”报道的问题，同样作为“要闻”反映在公众的意识中，媒介强调程度越高，公众的关注程度也越高，这就是议程设置功能理论的中心观点。麦库姆斯和肖于1968年美国总统大选期间，在美国北卡罗来纳州的查佩尔希尔地区，首次运用实证方法检验了媒介议程与受众议程之间的关系，并在1972年发表的《大众传播媒介的议程设置功能》一文中，首次提出议程设置功能理论。具体而言，他们通过对100名尚未决定投票对象的选民提问，寻找选民心中最关注的内容，同时结合媒介当时的相关报道内容将两者相互比较，结果发现受众议题与媒介议程之间具有明显的对应关系。也就是说，受众认为重要的事情，也就是媒介反复强调的事情。麦库姆斯等人将这一现象概括为大众媒介的“议程设置功能”。

其思想渊源可追溯到W.李普曼（Walter Lippmann），麦库姆斯称他为“议程设置概念的精神之父”。李普曼在其著作《舆论学》（1922）中，从柏拉图的“洞穴人”观点引出其著名观点：“我们就像这些囚犯一样，只能看见媒介反映的现实，而这些反映便是构成人们头脑中对现实的图景的基础”。媒介内容构成了人们想象的内容，即大众媒介形成的“外在世界”影响或构成了“我们头脑中的世界”。

为了进一步拓展理论，解答更多的问题，诸如：公众议题与媒介议题之间的关系是怎样的？究竟是媒介议题影响了公众议题？还是公众议题影响了媒介议题？麦库姆斯和肖于1972年总统大选期间，又在美国北卡罗来纳州夏洛特社区开展了一项研究，对同一样本的选民先后进行了两次访问，分别是6月和10月，将这两次访问中选民认为的重要议题与当地媒介的报道内容相比较，再次得出媒介议程影响公众议程的结果。1973年，G.R.芬克豪泽（G. Ray Funkhouser）对1960年的新闻报道和当时美国公众对重大事件的关注进行了调查，发现媒介议程和公众议程之间存在密切的相互关系。1977年，麦库姆斯与肖发现，竞选者的新闻报道频度、媒介类型、政党利益以及人际传播等，都影响到媒介的议程设置。同年，美国P.帕姆格林（Philip Palmgreen）和P.克拉克（Paul Clarke）研究议程设置在地方议题和国家议题中的作用，得出地方性媒介的议程设置影响小于全国性媒介的结论。

在确定媒介议程影响公众议程这一因果关系后，传播学界又对其影响过程的中介因素开展了许多深入的研究。关于谁设置了媒介议程，有许多不同意见，主要分为三个主体：政府、媒介和公众。首先，在政府方面，S.吉尔伯格（Sheldon Gilberg）等人于1980年就美国时任总统J.卡特（Jimmy Carter）的国情咨文报告进行了研究，发现媒介设置了卡特的议程。麦库姆斯等人于1982年以美国时任总统R.M.尼克松（Richard Milhous Nixon）的国情咨文报告为对象，尝试了同样的研究，结果却发现总统为媒介设置了议程。这意味着媒介议程并不是由某一单个因素决定的，而受到媒介、政府、公众三者之间错综复杂关系的影响。其次，在媒介方面，美国传播学者L.H.丹尼利恩（Lucig H. Danielian）和S.D.瑞斯（Stephen D. Reese）于1989年提出，影响媒介议程的一支重要力量来自其他媒介，特别是精英媒介，如《纽约时报》经常为其他媒介设置议程。美国传播学者P.J.休梅克（Pamela J. Shoemaker）和瑞斯于1991年提出了五种影响媒介内容的因素：来自媒介工作者个人的影响、来自媒介日常工作习惯的影响、媒介的组织方式对内容的影响、媒介机构以外的组织对媒介内容的影响、意识形态的影响。在公众方面，麦库姆斯和W.韦弗（Warren Weaver）于1973年提出，受众个体的需求可影响媒介议程的选择。J.朱克（Jeff Zucker）在1978年的研究则认为，在一个特定的议题上，受众的直接经验越少，就越被迫信赖新闻媒介的信息。

进入21世纪后，该理论又有许多拓展。例如，美国学者S.H.恰菲（Steven H. Chaffee）和M.J.麦茨格（Mariam J. Metzger）于2001年提出，新科技赋予普通大众更大的影响力，在传统媒介中，这一群体中的个人议程通常不会受到关注。而麦库姆斯在2004年指出，传统的（媒介）议程设置功能虽然受到了网络的冲击，但影响有限。A.A.伯格（Arthur Asa Berger）和M.弗里曼（Matthew Freeman）在2011年的研究则强调，在新媒介情境中，新闻的生产者和消费者之间已不存在“时差”，他们可以同时做出反应，并且消费者也很容易转换为生产者。

总之，作为一个富有洞察力、生命力、开放性、延伸性的传播效果研究框架，传播议程设置功能理论提出以来，吸引了各国传播学者的关注，发表了众多成果，迄今热度不减，在新媒体时代，仍处于持续发展和完善的过程之中。

从宏观层面看，世界和各国政治环境变幻莫测，如美国政界为了争取选票、推销政见，就不断展开激烈的竞争，商业、文化、娱乐等多个领域也存在着类似的现象。为适应这一需求，传播学界开展了一系列的传播效果研究，议程设置功能研究就是其中的代表性成果。从微观层面看，科学技术的发展丰富了媒介的形式，使议程设置功能的视野由报刊等平面媒介，扩展到广播、电视乃至互联网等电子媒介，从而获得进一步的发展。

议程设置功能理论的诞生和风行，不仅回应了社会现实的需要和传播技术的成长，而且有力地促进了“有限效果论”向“回归强效果论”的转化，深化、丰富了人们对传播效果的认识和理解，兼具显著的学术价值和实践意义。

中国大陆传播学界参照议程设置功能理论的首次实证研究开展于2001年，张国良、李本乾等人在上海、云南使用抽样调查和内容分析方法，得出如下结论：议程设置功能理论的主要论点，即媒介议程影响受众议程，在宏观层面基本得到证实，但在中观、微观层面，其具体化含义，即媒介安排公众议程的先后次序、规定人们议题的轻重缓急，只获得中度支持，由此对媒介提出了进一步提升公信力的要求。