京杭运河全线贯通后，与黄河、淮河在淮安清口（今淮安码头镇）一带交汇，为确保江南漕粮顺利运抵都城北京，明清两代实行“治河保漕”的方针，即治河过程中以漕运为首要任务，其次是治黄以通运，最后才是治淮；采取“蓄清刷黄”的治理措施，即修建并不断加高高家堰（今洪泽湖大堤），抬高湖水位，形成洪泽湖水库，用以调蓄淮河洪水并利用所蓄清水冲刷下游黄河泥沙（图1）。

图1　清代后期黄河下游河道示意图

明万历六年（1578），潘季驯对高家堰进行大修，长六十余里，洪泽湖逐渐成为当时世界上最大的人工水库，出水口在淮安清口，入黄归海。清康熙十六年至十九年间（1677～1680）靳辅接筑高家堰周桥以南大堤二十五里，创建武家墩、高良涧、周桥、唐埂、古沟东、西减水坝6座，用于溢洪（图2）。至河道总督张鹏翮治河时，将其改为滚水石坝3座并天然土坝2座。乾隆时最终形成仁、义、礼、智、信五坝，总称山盱五坝。嘉庆、道光时五坝位置又有改移。五滚坝下各有减水河，泄水入淮扬运河。至清末，各坝废毁，仅剩三河坝及其减水河三河。

图2　明、清洪泽湖平面示意图

随着高家堰的不断加高，洪泽湖面积不断扩展。康熙十九年（1680年），黄河大水，受到壅滞的淮水遂向西漫延，淮河左岸拥有千年历史的古城泗州沉沦洪泽湖底，洪泽湖的扩张达到鼎盛时期。此后，仅通过洪泽湖水库调蓄已难以解决淮河洪水出路问题。汛期黄河涨水，洪泽湖口清口淤滞，淮水难以自此畅出，屡屡在中游积涝成灾，在下游则从高家堰各滚水坝泄入白马、宝应诸湖，经由淮扬运河南流入江，同时在淮扬运河东堤筑归海各坝，泄水东流入海，形成归海五坝、归江十坝的水系格局。

归海五坝是建于里运河东堤上的五座侧向溢流坝，高家堰滚水坝下泄的淮水穿过里运河自此东排，再经坝下引河入海（表1、图3）。据《行水金鉴》记载，由于归海五坝与洪泽湖大堤五坝上下相应，因而洪泽湖大堤五坝称“上五坝”，归海五坝称“下五坝”。

顺治十六年（1659），归仁堤决，洪泽湖水自翟坝、古沟东泄，江都濒河处水深六七尺，高邮、宝应受淹，洪水冲决运堤东注，兴化受灾严重。康熙元年（1661），再开周桥，宣泄淮河洪水。康熙十一年（1672），总河王光裕建宝应县子婴、黄浦、永安等七闸，分泄运河多余之水，减轻运堤压力。

靳辅出任总督时，加高培厚洪泽湖大堤，为减轻大堤压力，于其上建减水坝六座，用于汛期宣泄淮河洪水。当时里运河地势低于洪泽湖大堤一丈有余，自高家堰减水坝下泄之淮水直注里运河，往往决堤淹没里下河地区。为解决淮水出路问题，康熙十八年至二十年（1679～1681），靳辅创建宝应子婴沟，高邮永平港、南关、八里铺、柏家墩，江都鳅鱼嘴减水坝六座，改建高邮五里铺、车逻减水坝两座。根据靳辅的设计，八座减水坝的口门共宽一百八十九丈，均为三合土坝。这是归海五坝的前身。

根据《清圣祖实录》和《河防志》的记载，康熙三十八年（1699），河道总督于成龙建议将靳辅所建高邮减水坝改为滚水石坝，“水长，听其自漫而保堤工；水小，听其涵蓄以济运道。”于成龙不久去职，接任的张鹏翮于康熙四十年（1701）迁建南关滚水坝于原五里减水坝旧址，口门宽六十六丈；迁建车逻滚水坝于原减水坝以南，口门宽六十四丈。二坝之下各开引河一道，泄水由兴化县安丰镇至白驹入海。堵塞江都鳅鱼嘴坝，在原坝南昭关庙建滚水石坝一座，即昭关坝，口门宽十丈。康熙四十七年（1708），张鹏翮又于八里铺减水坝南建五里中坝一座，口门宽五十丈，坝下开挖引河长一万余丈。至此，里运河东堤建有南关坝、五里中坝、车逻坝、昭关坝等四座滚水坝，加上原有柏家墩一坝，共计五坝，统称“归海五坝”（图3）。迁建四坝均为滚水石坝，仅柏家墩坝仍为三合土坝。靳辅所建之子婴沟、永平港、南关、八里铺、鳅鱼嘴、五里铺、车逻等减水土坝均废弃不用。

图3　清雍正前归海坝示意图

乾隆年间，归海五坝制定有相应的启用标准。乾隆十八年（1753）秋，洪泽湖水涨，下注高邮湖，冲决里运河东堤，里下河地区水灾严重。十二月，制定高邮三滚坝启用标准：以里运河水位高于车逻坝顶三尺为准，先开车逻坝；三尺以外，再将五里、南关坝次第开放；如不及三尺，各坝不得轻启。柏家墩、南关坝因无石底，堵闭不开。五坝坝顶加封土三尺。

乾隆二十二年（1757），江南副总河嵇璜以高家堰五滚水坝所泄淮河洪水仅通过高邮三坝宣泄，未免“来多去少”，请于昭关坝以南添建滚水坝一座，即南关新坝，口门宽六十六丈（南关坝距高邮城不及五里，原为康熙朝河道总督靳辅五里坝旧址。南关新坝距城恰好也是五里，后人均称其为五里坝，与前者易混淆）。移建昭关坝于鳅鱼嘴旧坝以北里许，长二十四丈。自此，归海五坝形成，即南关坝、南关新坝、五里中坝、车逻坝、昭关坝，名为“下五坝”，与高家堰“上五坝”相应（图4）。

图4　清乾隆、嘉庆间归海坝示意图

根据《清高宗实录》记载，当年十一月，重新制定归海五坝的启放标准：车逻、南关二坝过水至三尺五寸，开放五里中坝；车逻、南关二坝过水至五尺，开放南关新坝。

道光后，归海五坝的启放标准经过多次修订。道光八年（1828），归海五坝的启放改以里运河涨水尺寸而定，如里运河水涨至一丈二尺八寸，方可开放车逻坝；涨至一张三尺二寸，开放南关大坝；涨至一丈三尺六寸，开五里中坝；涨至一丈四尺，再开南关新坝。道光十二年（1832），改为以七月中旬为界，七月中旬以后，按照道光八年标准启放；七月中旬以前，则运河水涨至一丈四尺，先放车逻坝；涨至一丈四尺四寸，再次第启放南关坝、五里中坝、南关新坝。咸丰五年（1855）十一月，署两江总督李鸿章等人改以立秋为度，立秋节前，高邮汛志桩涨至一丈四尺，启放车逻坝，每加四寸，次第开放南馆、五里中坝、南关新坝。如逾立秋，则照一丈二尺八寸标准启放。同治七年（1868），将归海五坝启放水志改为里运河水涨至1.6丈，以免连年开坝而导致里下河水灾频繁。

道光后，除五里中坝外，其余各坝相继添建耳闸。道光九年，移建昭关坝，口门宽二十四丈，两旁各建耳闸一座。次年，仿照乾隆五年于车逻坝旁建设耳闸（金门宽1.2丈）事例，在南关坝和南关新坝旁各建耳闸一座，根据里运河水的消长随时启闭，以免高邮四坝仓促启放，平时则可灌溉下游民田。道光三十年，接建邵伯运河西堤，以障邵伯民居。咸丰三年（1853），启放五里中坝，此后永闭。其余四坝中，以车逻坝最为稳固，南关坝和南关新坝次之。

淮河经由洪泽湖大堤滚水坝下泄，水流多由里运河南流入江。明后期在高家堰建减水坝时，即在里运河邵伯以南开金湾河，建金湾三座减水闸，排泄淮水由芒稻河入江。清代归江出路愈加重要，先后修建不少工程。至清后期，入江水道有十处控制，称归江十坝（表2）。至咸丰元年（1851），淮河改道由高家堰三河口泄入，经由里运河入江，成为长江的支流。

为解决里运河水满为患导致里下河水灾频繁的问题，明万历十年（1582），总理河道凌云翼提出导水入江方案，即西引邵伯湖水转而向南，至新安湖，复东入运河，由芒稻河入江。明万历二十三年（1595），总理河道杨一魁提出并实施“分黄导淮”方略，在高家堰大堤上建武家墩、高良涧、周桥三闸，使淮水泄入白马、宝应和高邮诸湖，进入里运河；在邵伯南、运河东开金家湾河，长十四里，建金湾三闸，每闸二门，共六门，导淮水由芒稻河入江。“导淮入江”始于此。

早在杨一魁实施“导淮”入江前，芒稻河河头已建有东、西二闸，东闸三门，西闸六门，控制进入芒稻河的水量。湾头东有东西向古运盐河，口门处设有闸，即古茱萸湾；稍北有壁虎桥滚水坝，该桥为砖桥，二孔，上为板桥以利通行，下为滚水坝过水。又北则有凤凰桥滚水坝，也是砖桥，一孔。扬州城东有沙河，河头有闸，即沙河闸，主要用于分泄运河涨水而非淮河涨水。导淮入江路线，必经里运河，然后分道穿越古运盐河，再经由芒稻等河南流入江（图5）。

图5　明后期淮水归江路线示意图

清康熙元年（1662），总河朱之锡落低芒稻河西闸闸底一尺五寸；在芒稻东闸北岸开挖越河行盐，避开金湾闸口急流，维持航运安全。康熙十二年（1673），河道总督王光裕在邵伯南建滚水坝，同时拆去芒稻西闸西墙，将其由六门改为七门，各门均宽二丈，上接金湾河。自此，芒稻河渐畅。康熙二十一年（1682）靳辅在金湾三闸南建减水坝一座，长四十丈。后乾隆年间增建金湾新坝，该减水坝称金湾旧坝。康熙四十一年（1701），河道总督张鹏翮在凤凰砖桥南北分别添建木桥一座，统称凤凰三桥。在董家沟河头建滚水坝一座。这一时期，在淮水归江各支流中，凤凰桥、壁虎桥、湾头闸三支之水流至董家沟后，大约七分入芒稻河，三分由运盐河东流。芒稻河和董家沟成为淮归江最为便捷的要道，归江局势渐与归海并重（图6）。

图6　清康熙年间淮水归江路线示意图

乾隆七年（1742），增加湖河入江之路，以保里下河地区。在东、西湾地方各创建滚水坝一座，即东湾、西湾滚水坝，二坝下挑引河，即太平河，分引湖河之水入运盐河；湾头闸以下、董家沟以上，加挑石羊沟引河一道，河头建滚水坝四十丈，与东、西湾二坝相应。至此，除芒稻河、董家沟、廖家沟外，淮水又增一入江口门。挑浚凤凰桥下引河及壁虎桥下游之廖家沟，使水归石羊河达于江。疏浚芒稻闸以下、仙女庙以上之泰州河，挑挖越河，接入金湾河内，再于金湾闸以上添建石闸一座，俾盐船至此得以平水牵挽。董家沟原归芒稻河，河形短促，不足宣泄，将河尾加长接挑，自为一河，直注于江。泰州河内旧有之秦唐港、白塔河、百汊河等原旁趋入江，后因私盐往来，筑坝堵塞，至此改土坝为闸，泄水入江。次年，设芒稻河闸官一名。

乾隆十三年（1748），在石羊沟、廖家沟河头各建滚水坝一座。石羊沟坝宽23丈，廖家沟坝宽16丈。同时在石羊沟滚水坝两头各建耳闸一座。二坝坝底高程以董家沟坝底为准。

乾隆二十二年（1757），芒稻闸、董家沟、石羊沟、廖家沟四闸坝归江口门共宽86丈，但淮水仍不足宣泄，落低金湾滚坝一尺、金湾闸一尺，落低东湾滚坝二尺五寸，添建壁虎北木桥1座。挑浚凤凰、壁虎二木桥下淤滩，以高运河底七尺为度。疏浚运盐河道，以芒稻西闸底水深五尺为度。

次年，因芒稻闸泄水之时正值运盐季节，闸门全启有碍盐运，全闭则淮水无法下泄，且盐船走湾头仍须与芒稻河交叉，因开挖芒稻河以东旧越河六百丈，筑褚家山坝，令盐船走越河，如金湾闸河，直出金湾北闸，不再绕芒稻闸出湾头。如此，芒稻闸可常年开放，泄水、运盐分为两途，互不相扰。所开越河自仙女庙盐河起，至邓家湾接入金湾河，名人字河。褚家山草坝长十四丈，截断盐河旧路。但大多盐船不愿绕远，越河不久即废，盐运仍出湾头。乾隆二十八年（1763），奏废褚山坝，仍于芒稻闸下板。四年后，又以通泰河水无关蓄，冬春水小，复筑褚山坝，汛期启放。

乾隆二十六年，金湾滚水坝下开挖新河一道，直接董家沟入江。董家沟、石羊沟、廖家沟三坝坝底改低三尺，与芒稻西闸底相平。金湾坝面由四十丈展宽至五十丈。将西湾坝下引河取直，加挑三百二十丈，至太平桥与东湾水合。董家沟坝由十八丈展至三十丈。石羊沟坝展宽五丈四尺，连旧坝共宽三十七丈四尺。廖家沟坝原宽十六丈，连年刷宽二十八丈，共宽四十四丈。坝下引河，一律挑切宽深。至此，归江口门已达一百三十余丈，入江水道逐渐重于归海之路。

纵观乾隆朝，各坝闸均落低放宽，修浚引河，淮水逐步由归海转向归江。这一时期，虽然归海坝、归江坝常常并用，但归海坝逐渐演变成辅助设施。

嘉庆年间，随着清口一带的淤积，洪泽湖大堤滚水坝大多损毁，湖水自决口滔滔注入高邮、宝应等湖，里运河成为淮河的排水通道，归江各闸坝陆续被冲毁。湾头老坝、褚山土坝截断古运盐河旧路，泰州盐运由仙女庙镇以北越河，直出金湾北闸。其余各口专泄淮水入江，畅流无阻。嘉庆十一年（1806年），为蓄水济运，水小时，于人字河、金湾河、东西湾河、凤凰河、瓦窑铺新河、壁虎桥河各河头均筑草坝，自此始有归江草坝；汛期洪水时，相机启放。董家沟、石羊沟、廖家沟，均建木桥，以通行旅。其中，廖家沟桥又名万福桥，长约一里，廖家沟泄水量较芒稻河为优。

道光八年（1828），开挖瓦窑铺新河，为清代开挖的最后一条归江引河，归江十坝格局至此形成。

道光十一年（1831），淮南盐运使会同淮扬、常镇二道制定归江各坝的启放水则，以三沟闸志桩存水9尺为度，如存水1丈，启放金湾旧坝、东西湾坝；存水1.1丈，启放凤凰桥、瓦窑铺坝；存水1.2丈，再启人字河坝、褚家山坝，最终使扬州城河水维持在5尺以上。金湾北闸、湾头闸为盐运必经之地，常年开放（图7）。

图7　清道光朝归江十坝路线示意图

 “归江十坝”由民国时期著名水利专家武同举首次提出。归江十坝自东向西依次为：褚山坝、拦江坝、东湾坝、西湾坝、金湾坝、凤凰坝、瓦窑铺新河坝、壁虎坝、湾头坝、沙河坝等10座柴土坝，并不包含归江河道上原有的滚水坝。其实，在归江十坝的演变过程中，建于河道上的闸坝并不止10座。

道光年间的归江之路，邵伯湖口以下即临运河道主要有坝河7条，自西而东依次为南北向运盐河、人字河、金湾河、太平河、凤凰河、瓦窑铺新河等，通过东西向运盐河南岸的芒稻河、董家沟、石羊沟、廖家沟四河南流，进而汇聚为廖家沟、芒稻二河入江。为蓄水济运，在7条坝河与淮扬运河和运盐河交叉处都建有闸坝。根据记载，道光时临运泄水口门共14个。可知，归江十坝只是清末明国初年的统称。而且，至道光年间，归江十坝中，西湾坝久废，湾头坝、沙河坝久闭，褚山坝最小，不常开，壁虎坝泄量最大。

道光十九年，两江总督陶澍、南河总督麟庆等奏称：“临运各坝河，自金湾旧坝至湾头闸，共口宽二百三十余丈，水皆下注廖石董三沟，及芒稻闸，畅泄归江。”与此相应，临江各河口门，董家沟宽三十六丈，石羊沟宽四十五丈，廖家沟宽八十五丈，人字河宽十八丈，共宽二百三十丈，较乾隆年间又增一百丈。归江、归海工程成了排泄淮扬运河多余之水的关键。由于归海坝不轻启放，归江坝成为主要泄水通道。

归江河道及其工程是为排泄入运淮河洪水而建，其规划设计具有很高的科学性。从邵伯湖南的六闸至湾头相距12千米，向南共有六条引河，河形均自北而南，最东一条为通扬运河，最西为里运河，中间是金湾河、太平河、凤凰河和新河。而湾头至仙女庙则有古运河一道，河形为自西而东，北岸承接上述六条引河之水；南岸则为廖家沟、石洋沟、董家沟、芒稻河四条引河。再向南至十里店、韩家渡，四条引河两两合为芒稻河、廖家沟两条引河，同入沙河头至三江营入江。归江河道由六而四，再合为二，合为一，河面由宽浅而窄深，水势先散而后聚，河身自高而低，其冲刷力数百年不变，至今仍在运用。

道光以后归江各闸坝曾废弃不用，淮水可直接入江。水小时设草坝（临时坝）控制，共十座：拦江坝、土山坝（楮山坝）、金湾坝、东湾坝、西湾坝、凤凰坝、新河坝、壁虎坝、湾头老坝、沙河坝。十座草坝俱用埽工修筑，最大的壁虎坝在湾头镇北，古运河与古运盐河相接处，长300米。1931年大洪水，淮水入江总流量高达10264立方米每秒。1949年后十坝俱废，以新闸坝代替。

淮河洪水入江，排泄不及时，可穿运入海。清初里运河南段屡次决口东流。自康熙十九年（1680）起，靳辅建归江、归海减水坝。运河东堤上建归海坝八座可溢洪东向入海。各坝均为土底草坝。后二十年改建为五座石坝，从高邮至邵伯依次为南关坝、五里中坝、柏家墩坝、车逻坝和昭关坝。后又废柏家墩坝，另建南关新坝，合称归海五坝。又称洪泽湖大堤上五减水坝为上五坝；运堤上的五坝为下五坝，两处的过水总长度约相等。下五坝多次改建，使用，到清咸丰以后，只剩下南关坝、南关新坝和车逻坝三座。归海坝下泄洪水入里下河地区，无相应的大排水道。

里下河区成了滞洪区，灾难严重。特别是清后期，淮水不能出清口，全由上五坝下泄，归海坝经常启放。中华人民共和国成立后废除各坝，消除了里下河水患。