耕地资源是农业生产不可替代的最基本生产资料，也是国家宝贵的战略资源。随着中国经济的不断发展，耕地资源的稀缺性日显突出，已成为中国农业生产及国民经济可持续发展所面临的严峻问题。为此，中国政府采取了积极的应对措施。

1996年，国家土地管理局提出了保持耕地总量动态平衡的思路。1997年4月，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》强调须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策。非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。1998年8月颁布的《中华人民共和国土地管理法》正式从法律层面明确提出：国家实行占用耕地补偿制度。1999年2月，国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》中首次用“耕地占补平衡”一词表述“耕地总量动态平衡”和“占用耕地补偿制度”的内涵，提出了一些实行“先补后占”的情况。

耕地占补平衡是《中华人民共和国土地管理法》规定“国家实行占用耕地补偿制度”的具体表述。非农业建设经批准占用耕地，要按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责补充与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件补充或者补充的耕地不符合要求，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于补充新的耕地。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：严格执行占用耕地补偿制度。2006年6月，国土资源部《耕地占补平衡考核办法》强调耕地占补平衡考核。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调耕地实行“先补后占”，不得跨省区市进行占补平衡。2009年3月，国土资源部《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》要求：完善耕地储备制度，全面实行“先补后占”；强化项目管理，提高补充耕地质量。2014年2月，国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求各地要严格执行“以补定占、先补后占”规定，引导建设不占或少占耕地。

2016年7月，国土资源部《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》要求规范开展提升现有耕地质量、将旱地改造为水田（简称提质改造），以补充耕地和提质改造耕地相结合方式（简称补改结合）落实耕地占补平衡工作。要求实施耕地提质改造，通过耕地补改结合，实行建设占用耕地“占一补一、占优补优、占水田补水田”，确保耕地占补平衡数量质量双到位。

2017年1月，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出：以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。12月，国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，就改进政策措施加强耕地占补平衡管理做出了部署。